Взаимодействие исполнительной и представительной власти на региональном уровне как основа эффективности реализации парламентаризма в РФ

В статье автор анализирует теоретико-нормативные принципы взаимодействия исполнительной и представительной власти на региональном уровне как устойчивое условие эффективности реализации парламентаризма в РФ.

Плешенков Сергей Викторович, кандидат политических наук, помощник депутата Рязанской городской Думы 

Ключевые слова: парламентаризм, исполнительная власть, представительная власть, разделение властей. 

Неоспоримо, что эффективность представительства интереса и реализация принципа парламентаризма зависит от традиций взаимодействия ветвей власти, например, первостепенное значение имеет рассмотрение данного аспекта на региональном уровне.

Региональная власть выполняет целый ряд функций и имеет специфическое назначение. Основная цель региональных институтов власти — создание оптимальной системы государственного управления на региональном уровне, что в свою очередь невозможно без создания действенных механизмов взаимодействия исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации. Данные механизмы носят как правовой, так и политический характер.

Основополагающим базисным принципом взаимодействия региональных органов власти должен стать принцип разделения властей, причем как в своем юридическом закреплении, так и в фактической реализации. И если первое условие сегодняшним российским законодательством соблюдается, в некоторой степени, безусловно, то с практической реализацией данного принципа в региональном политическом процессе возникают серьезные проблемы. В этой связи принцип разделения властей должен предотвратить монополизацию власти не только со стороны отдельных государственных органов, но и каких бы то ни было политических, национально-этнических, региональных элит, влияние которых имеет место в отдельных субъектах Российской Федерации. Тем самым принцип разделения властей в федеративном его измерении способствует, в конечном счете, усилению единства российской государственности.

Наряду с принципом разделения властей взаимоотношения межу органами исполнительной и законодательной власти должны устанавливаться на основе принципа единства региональной государственной власти. Соблюдение этого принципа необходимо, во- первых, потому, что органы региональной власти входят в единую систему органов государственной власти Российской Федерации, в связи с чем, выявляется их одна из основных функций — реализация единой системы государственного управления на региональном уровне в соответствии с интересами государства и в рамках проведения единой государственной политики. Во-вторых, в основе деятельности исполнительной и законодательной власти регионов должны лежать, в первую очередь интересы населения и государства, а не амбиции политических лидеров регионального масштаба, что часто наблюдается на практике и дестабилизирует отношения между региональными органами власти.

Принцип разделения властей на региональном уровне его реализации проявляется как, своего рода, конституционная основа взаимодействия законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Это предопределяет, в свою очередь, специфику и конституционно-уставного закрепления данного принципа, регулирования взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом правовые нормы, регулирующие взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, составляют относительно самостоятельный конституционно-правовой институт, формирующийся в последние годы на базе как регионального, так и федеративного законодательства.

Правовое регулирование соответствующей сферы общественных отношений носит, таким образом, сложный, многоуровневый характер. Положительным является опыт тех регионов, где на конституционно- уставной основе разрабатываются и принимаются специальные законы тематического характера, касающиеся отдельных (или нескольких) институтов взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Важное значение в этом плане могла бы иметь также разработка модельных законов субъектов Российской Федерации по соответствующим вопросам.

Содержание и формы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации во многом определяются характером их полномочий, которые составляют в своей совокупности (в рамках предметов ведения этих органов) компетенционную основу взаимодействия законодательных и исполнительных органов. Особое значение имеет в этом плане поиск оптимального баланса в распределении и уравновешивании их взаимных полномочий. Такой баланс характеризуется наличием у соответствующих органов полномочий, позволяющих, с одной стороны, находиться в режиме сдержек и противовесов по отношению друг к другу, оказывать взаимовлияние как при формировании, так и досрочном прекращении деятельности этих органов. С другой стороны, оптимально сформированная компетенционная основа должна быть сориентирована на предоставление органам законодательной и исполнительной власти такого набора и объема полномочий, которые в полной мере соответствовали бы функциональному назначению каждого из этих органов и обеспечивали бы надежную основу совместной согласованной деятельности законодательных и исполнительных органов в процессе достижения единых целей и задач социально- экономического и политического развития субъекта Российской Федерации.

Одной из важных и весьма специфичных сфер взаимодействия региональных органов законодательной и исполнительной власти является законодательный процесс. На законодательный процесс в полной мере распространяется принцип разделения властейⁱ, хотя механизм и формы его конкретной реализации имеют существенную специфику. Она обеспечивается, в’ частности, достаточно широким, точно (законодательно) определенным набором полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) на отдельных стадиях законодательного процесса, начиная со стадии проявления законодательной инициативы (где сохраняются достаточно большие резервы повышения активности исполнительной власти) и заканчивая стадией подписания и обнародования принятого закона субъекта Федерации, где роль главы исполнительной власти весьма существенна. Она реализуется в том числе посредством права вето главы исполнительной власти как важного института взаимодействия двух ветвей власти в законотворческом процессе.

В этом отношении важным является недопущение деструктивных моментов, связанных с реализаций законодательного процесса в регионах. Главным истопником принятия законов и нормативных актов должны быть интересы населения. Однако политическая практика свидетельствует о том, что зачастую законы принимаются не в интересах населения, а в интересах собственно органов власти, региональной политической элиты, бизнес-структур, способных пролоббировать прохождение того или иного законопроекта. Все силы и ресурсы исполнительной и законодательной власти должны быть направлены на нейтрализацию подобных примеров. Конечно, нельзя требовать полной ликвидации лоббистской деятельности, которая является неотъемлемой частью политического процесса, но органы исполнительной и законодательной власти должны в первую очередь взаимодействовать в интересах населения, а не иных политических и экономических региональных акторов.

По-мнению автора, сегодня одной из важнейших проблем регионального политического процесса является незавершенность формирования политико-правового статуса органов исполнительной и законодательной власти субъектов РФ. Надо признать, что важнейшую роль в политической системе регионов играет институт высшего должностного лица, в то время как статус законодательного органа занижается. В этой связи необходима реализация целого ряда мер и условий, позволяющих повысить статус законодательных органов регионов и реализовать идею парламентаризма на региональном уровне.

В первую очередь необходимо на законодательном уровне усиливать контрольные полномочия органов законодательной власти, а также совершенствовать реализацию их выборной функции, а именно повысить роль органов законодательной власти при определении кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Это тем более необходимо в условиях, когда законодательные собрания в российских регионах остаются единственными легитимными органами государственной власти, избранными путем всенародных выборов. Повышение статуса законодательной власти поможет не только в формировании эффективной системы сдержек и противовесов, но и будет способствовать более органичному представительству интересов населения, то есть выполнению главной функции и реализации их основного назначения.

Оставаясь в рамках темы представительства интересов населения, автору хотелось бы отметить, что взаимодействие региональной исполнительной и законодательной власти — это не только государственное, но и общественное дело. Поэтому важно говорить не только о государственных механизмах их взаимодействия. Одной из самых действенных форм контроля за реализацией принципа разделения властей должен стать гражданский контроль. Автор считает, что государство и гражданское общество в России, должно дать импульс и стать инициаторами создания общественных институтов гражданского контроля за деятельностью органов власти российских регионов. И этому аспекту проблемы еще предстоит уделить внимание.