В статье авторы анализируют традиции реформ местного самоуправления в России на основе их этапов классификации, определяют особенный тренд, а именно выстраивание организационно-правовых механизмов взаимодействия с государственной властью с целью реализации интересов местного сообщества.
Трыканова Светлана Анатольевна, кандидат исторических наук, доцент кафедры ГМКУ Рязанского государственного радиотехнического университета (РРГРТУ)
Тарасов Александр Юрьевич, бакалавр, отделение ГМУРГРТУ
В демократическом государстве организация и осуществление власти базируются на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления. Этот принцип обеспечивает такую децентрализацию системы управления в Российской Федерации, которая делает данную систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.
Однако местное самоуправление – не только один из важнейших демократических принципов организации и осуществления власти. Это и право граждан различных административно-территориальных единиц управлять в рамках закона самостоятельно, а также в собственных интересах значительной частью общественных дел.
Граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городах, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан. Они имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, имеют равный доступ к муниципальной службе, имеют право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина.
Местное самоуправление в Российской Федерации – это такой способ организации и осуществления власти на местах, который «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ст. 130 Конституции Российской Федерации).
Местное самоуправление в России имеет глубокие исторические корни. В настоящем сообщении речь пойдет о тех традициях местного самоуправления в России, которые могут оказать существенное воздействие на структуру местного управления страны в будущем и таким образом соучаствовать в формировании облика ХХI века.
В развитие местного самоуправления можно выделить 5 этапов.
1 этап
§Земская реформа 1864 г. разрабатывалась в условиях, когда в Западной Европе уже существовало несколько теоретических обоснований самоуправления. Из них решающее значение на введение земств в России оказали государственная теория самоуправления, по которой выборные земские органы власти ведают делами местного государственного управления, а правительство при этом осуществляет общий надзор за законностью действий земских учреждений, имеет право останавливать или считать недействительными решения местных органов власти, и теория общественного самоуправления, которая предполагала, что органы выборной местной власти, решая все вопросы на местах, оказывали бы помощь правительству в решении государственных задач. В этой связи важно отметить, что в России издавна имелись две ветви демократии, — представительная и непосредственная. В Земских соборах, созываемых в XVI-XVII вв. нашла выражение первая ветвь — представительная демократия. Она имела свою длительную предысторию на Руси, получившую наиболее яркое выражение в княжеских съездах в Киевской Руси. Однако гораздо большее распространение в стране получила форма непосредственной демократии, вышедшая из родовых традиций и на протяжении столетий существовавшая в крестьянской общине. Государство поддерживало общинные отношения, так как это давало возможность гарантированного сбора налогов, комплектования армии, осуществления полицейских функций и т.д. Зачатки представительной демократии, как и непосредственной, не могут без оговорок считаться народным представительством, поскольку оно в значительной мере зависело от центральной власти. Как орган, сочетающий в себе оба типа демократии, совершенно уникальным явлением в стране являлись земства пореформенной России. С одной стороны, они являлись вполне полномочными представительными учреждениями, формируемыми на основании Закона Российской Империи «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 г. С другою стороны, государство практически не имело возможностей целенаправленно вмешиваться в процесс формирования и деятельности земств как органов местного самоуправления территорией. Причины подобного явления заключались в следующем.
Во-первых, в основу деятельности земств был положен принцип определенного разделения полномочий с государственными органами. Земства не имели своих центральных учреждений и по закону подчинялись губернатору и министру внутренних дел. Однако на губернском уровне власти администрация занималась только контролем за спором налогов и охраной правопорядка. Все остальные местные вопросы управления были в ведении земств народное образование, здравоохранение, страхование от пожаров, сельскохозяйственная кооперация, кредитно-финансовые вопросы и многие другие. Во-вторых, помимо хозяйственной независимости, существовала и финансовая самостоятельность земских органов самоуправления. Земства имели собственный налог с движимого и недвижимого имущества и с прибыли, который по объему был равноценен сумме всех прямых государственных налогов.
2 этап
3 марта 1917 г. Временное правительство приняло декларацию, в которой в качестве цели определялась реформа местного самоуправления с установлением всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для всех граждан, достигших 20 лет.
5 марта 1917 г. было издано распоряжение Временного правительство о передаче власти в губерниях и уездах комиссарам Временного правительства, которыми в основном становились представители земских управ. При Министерстве внутренних дел было создано Особое совещание. Его задачей была подготовка необходимых материалов по реформе местного самоуправления.
15 июля 1917 г. было утверждено Положение о поселковом управлении, которое должно было вводиться в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных пунктах при условии наличия там необходимых местных потребностей в благоустройстве. Постановлением Временного правительства от 21 мая 1917 г. «О волостном земском управлении» было учреждено волостное земство.
В целом можно констатировать, что Временным правительством была создана достаточно полная нормативная база для формирования местного самоуправления, представляющая практический интерес и в настоящее время.
С первых дней своего существования Советы депутатов стремились либо сменить органы местного самоуправления, либо поставить их под свой контроль. Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления. Конституция РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.
В советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался и в конституциях советского периода, и в законах, регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968 г.); Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971 г.); Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980 г.).
В целом местное самоуправление стало рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии. Только в начале 60-х гг. XX в. постепенно вновь стали развиваться исследования о местном территориальном самоуправлении. Снова проблема правового статуса местных органов власти была поднята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. Итогом стало закрепление в Конституции положения о наличии в Советском Союзе системы местных органов государственной власти, в принципиальном плане не отличающегося от ранее действовавшего конституционного положения.
3 этап
Новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправления. Однако противостояние представительных органов (Советов) и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов — это в итоге привело к роспуску местных Советов. В октябре 1993 г. в рамках разрешения кризиса власти в Российской Федерации было издано Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года.
4 этап
Важнейшей вехой в развитии местного самоуправления стало принятие Конституции Российской Федерации 1993г.i отнесшей к основам конституционного строя такие положения, как отнесение местного самоуправления к формам народовластия, гарантированность местного самоуправления, наличие у местного самоуправления собственных полномочий, организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, существование муниципальной собственности, в том числе на землю.
После принятия новой Конституции Российской Федерации Президентом России в целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки был издан Указ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»ii.
Данным Указом было:
-
установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность;
-
разграничены полномочия представительного органа местного самоуправления и местной администрации;
-
установлено, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке;
-
установлено, что глава местного самоуправления, являясь главой соответствующей администрации, вправе выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления;
-
установлено, что дата выборов в представительный орган местного самоуправления устанавливалась решением представительного (законодательного) органа власти субъекта Федерации по предложению главы исполнительной власти.
5 этап
Разработка Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»iii и его принятие ознаменовали новый этап в развитии муниципального права. В настоящее время идет процесс совершенствования законодательства о местных органах самоуправления.
Российская государственность переживает сегодня период поиска новых форм государственного устройства, сочетающих в себе принципы централизма и полноценного местного самоуправления. В условиях, когда страна в очередной раз делает мучительный выбор пути своего национального возрождения и развития, вопрос о традициях земского самоуправления приобретает не только историческую, но и практическую значимость. Взоры многих российских политиков и экономистов сегодня обращены преимущественно на Запад. Отсюда происходят многочисленные попытки «приживить» западные модели управления или хотя бы отдельные их атрибуты к тем структурам власти, которые достались нам от советского периода. В результате проводимых в стране преобразований, направленных на изменение не только общественного строя, но и присущего России цивилизационного типа, происходит ломка привычного жизненного уклада, который большинство населения не может в одночасье отвергнуть. Россияне запутались в появившихся за последнее время названиях местной власти: мэрии, муниципалитеты, префектуры… Между тем, все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе, проходят через местные органы управления. Именно им суждено стать или плотиной на пути реформ в России, и катализатором крупномасштабных перемен. В конечном счете, от них зависят какой быть стране в XXI веке.