Политические партии являются важнейшими акторами политического процесса, обеспечивающими реализацию принципа народного представительства, поэтому и в современных условиях развития демократии, несмотря на многолетний опыт анализа политических институтов и процессов, актуальными продолжают оставаться вопросы, связанные с функционированием политических партий и теорией и практикой выборов.
Актуальность исследования механизма государственного финансирования партий очевидна, поскольку изменение условий существования политических партий оказывает воздействие в конечном итоге на результативность участия этих партий в выборах.Внесение изменений в избирательное законодательство не всегда обусловлено объективной необходимостью его совершенствования. В ходе разработки избирательных норм законодатель проектирует, программирует их под установленные цели, т.е. использует избирательное законодательство как средство для получения нужных результатов. Как правило, мотивом этой законодательной деятельности является политическая целесообразность и субъективная заинтересованность претендентов на выборные должности в получении определенных преференций в избирательном процессе. Если учесть субъективную сторону процесса внесения изменений в избирательное законодательство и определить характер правопорождающего интереса, становится понятно, почему этот процесс используется в качестве одной из технологий организации избирательных кампаний, как средство избирательной инженерии. Один из отечественных исследователей избирательного процесса, В. Коматовский понимает под избирательной инженерией целенаправленный процесс формирования и совершенствования системы народного представительства (системы организации выборов и связанных с ней отношений) в публичных органах власти и местного самоуправления, поэтому, по его мнению, скрытое управление может рассматриваться как тактика проведения избирательной кампании.
Надо отметить, что рациональное изменение правил, регулирующих процесс подготовки и проведения выборов, а также связанных с ним отношений, осуществляется средствами избирательной инженерии, в том числе, и в случае необходимости совершенствования избирательного процесса для предотвращения возможных правовых коллизий. Зарубежные авторы констатируют, что избирательная инженерия хороша тем, что может конструировать как отдельные элементы, так и в целом избирательную систему и систему связанных с ней отношений, не только опираясь на предшествующие практики, но и моделируя их в ожидании определенных результатов. Институционализация избирательного процесса и связанных с ним отношений – один из основных механизмов, которые использует избирательная инженерия в целях формализации правил формирования публичных органов власти и местного самоуправления. Усилия политических партий по упрочению своего положения на политической арене выражаются как в деятельности в период избирательной кампании, непосредственно направленной на победу на выборах, так и в политической активности, преимущественно в межвыборный период, нацеленной на институциональные изменения избирательного права и процесса в свою пользу. Для анализа выделенных аспектов функционирования политических партий автором предлагается использовать понятие «электоральное таргетирование» (от англ. – target, цель), которое представляет собой способ реализации электоральной политики политической партии.
Электоральное таргетирование может выражаться как в выборе политической партией какойлибо электоральной «мишени», на которую необходимо воздействовать, чтобы достичь определенных результатов на выборах в органы власти или местного самоуправления, так и в лоббировании интересов партии при законодательном регламентировании избирательного права и процесса.Механизм государственного финансирования политических партий в этой связи выступает как метод электорального таргетирования, и изучение его именно в этом ракурсе позволит поновому оценить еще одну сторону функционирования не только партийной, но и избирательной системы. Как указывается в Докладе «О порогах и других характеристиках избирательных систем, которые препятствуют прохождению партий в парламент (II), подготовленном Венецианской комиссией и утвержденном Советом по демократическим выборам в марте 2010 года, «государственное финансирование партий является широко распространенной практикой. И это весьма желательно, если основано на объективных критериях и не приводит к благоприятному отношению к той или иной партии». Аналогичным образом, «в тех случаях, когда государство компенсирует политическим партиям часть расходов или все расходы на выборы, необходимо создавать такие условия, которые бы не препятствовали малым партиям получать подобные компенсации»
Эта идея перекликается с Докладом 2008 года, в котором содержится прямое указание на то, что смещение правил распределения государственных ресурсов в сторону правящих партий приводит к еще большему ужесточению избирательной среды для неправящих партий4. Сегодня не существует четкого тренда в пользу или против государственного финансирования. Наряду с этим, просматривается тенденция к усилению правовых ограничений применительно к частным взносам в отношении как их происхождения, так и допускаемых сумм. Решающим моментом в проведении честных и прозрачных выборов является четкое законодательное регулирование финансирования избирательных кампаний кандидатов на государственные должности и политических партий. Отказ от уделения этому вопросу должного внимания может дискредитировать институт выборов как одну из основных форм прямой демократии. В российском научном сообществе на сегодняшний день нет единой точки зрения по формам, объемам, методам надлежащего осуществления прямого государственного финансирования политических партий в России, будь то государственная поддержка всех зарегистрированных избирательных объединений или выборочная на основании принятого законодательства.Большой вклад в изучение этой проблемы был внесен А.Б.Меликяном5. Анализ его трудов, а также работ по данной проблематике В.В. Вискуловой, Е.П. Дубровиной, М.М. Какителашвили, Е.И. Колюшина, В.Д. Мостовщикова, О.В. Романенко и др. позволяет сделать вывод о том, что вопросы финансирования политических партий рассматриваются авторами либо с точки зрения формально – юридического подхода, либо с позиций оценки избирательных кампаний. Возможно, такие аспекты исследований связаны с тем, что практика финансирования политических партий в России, в основном, является объектом пристального внимания как широкой, так и научной общественности именно в периоды избирательных кампаний. И в таких случаях речь идет о всех видах финансирования, и в первую очередь, в виде добровольных пожертвований. Государственное же финансирование, как прямое, так и косвенное, не столь публично.Прежде всего, обратимся к практике государственного финансирования партий в тех странах, которые давно пошли по этому пути. Впервые государство взяло на себя обязательства по финансированию политических партий в Уругвае, что было закреплено Законом «О государственном бюджете» в 1928 г., согласно которому устанавливалась возможность получения авансом до 50% сумм, полагающихся политическим объединениям, участвующим в выборах6. Государственный банк Уругвая уполномочен выдавать денежные средства и устанавливать условия получения таких средств и их конкретные размеры.
В Западной Европе институт государственного финансирования политических партий в соответствии с мнением известного немецкого ученогоюриста КарлаХ.Нашмахера состоялся в Западной Германии в 1959 году, в Австрии – в 1963 году, в Швеции – в 1964 году, а в Италии – в 1975 г . В США подобная идея была реализована только в 1974 (когда был принят Закон о федеральной избирательной кампании). К концу 1980 года институт государственного финансирования политических партий действовал в 21 стране мира (Аргентина, Бразилия, Колумбия Австралия8, Доминиканская Республика, Эквадор, Гватемала, Канада, КостаРика, Дания, Финляндия, Франция, Израиль, Италия, Япония9, Мексика, Нидерланды, Норвегия, Испания, Швеция, Турция, США, Венесуэла и Западная Германия)10. Таким образом, к концу 1990х годов, 45 государств производили финансовое обеспечение избирательных объединений11. Правовое регулирование государственного финансирования политических партий в середине 1990х годов было закреплено в законодательстве не только развитых западных демократий, но и в 45 странах Африки (Бенин, Габон, Египет, Эфиопия, Марокко, Мозамбик, Намибия, Танзания, Чад и др.)12, а также в 17 бывших социалистических странах (Босния, Латвия, Литва, Польша, Россия, Сербия, и т.д.)
Международные правовые акты того времени однозначно определяли, что регулирование государственного финансирования политических партий относится к прерогативе национального законодательства. Однако в начале 2000х гг. в международном сообществе назрело понимание того, что финансирование политических партий таит в себе потенциальную, а иногда и весьма реальную угрозу развития коррупциогенных механизмов. Венецианская комиссия впервые в истории утвердила консолидированность обязательств стран – участников по государственному финансированию политических партий, а в 2003 году Комитет министров Совета Европы принял общие правила против коррупции при финансировании политических партий и избирательных кампаний, статья 1 которых гласит: «Государство должно оказывать поддержку политическим партиям. Государственная поддержка должна быть в разумных пределах. Государственная поддержка может быть финансовой. Объективные, справедливые и разумные критерии должны применяться при распределении государственной поддержки. Государства должны обеспечивать, чтобы любая поддержка со стороны государства и/или граждан не носила характер вмешательства в независимость политических партий».
Анализ мировой практики государственного финансирования политических партий в исторической ретроспективе и современности позволяет выделить четыре основные метода прямого государственного финансирования политических партий:
1) в зависимости от количества голосов, полученных партией на национальных (парламентских и президентских) или муниципальных выборах;
2) в равных долях для всех зарегистрированных политических партий;
3) сочетание двух способов: первая часть государственного финансирования, которая распределяется в соответствии с количеством полученных голосов, а вторая часть направляется в политические партии в равных долях;
4) в зависимости от числа голосов и числа мест в парламенте: часть государственного финансирования выделяется в соответствии с количеством полученных голосов, а часть идет на финансирование политических партий, допущенных к распределению депутатских мест в парламенте. В Российской Федерации применяется первый метод распределения государством финансовых средств среди политических партий.
Однако так было не всегда. В начале 90х гг. в России существовало государственное финансирование политических партий, но в виде субсидирования избирательных объединений.
История вопроса по государственному финансированию политических партий в период проведения избирательных кампаний в РФ в 90е гг. XX в. Государственное финансирование политических партий в период проведения избирательной кампании в РФКак видно из Таблицы 1, на парламентских выборах 1995 года из бюджета на ведение избирательной кампании каждому из 43 избирательных объединений было выделено по 115 млн. рублей, а каждому из 2729 кандидатов в одномандатных округах – по 400 тысяч рублей15. Государственное субсидирование избирательных фондов кандидатов и избирательных объединений было крайне неэффективно, и поэтому данная практика была прекращена. Сегодняшняя схема прямого государственного финансирования политических партий была утверждена Федеральным законом от 11 июля 2001 года № 95ФЗ «О политических партиях»16. Согласно первоначальной версии закона объем средств из федерального бюджета, выделяемый на государственное финансирование политических партий, не мог быть менее 0,005 минимального размера заработной платы, утвержденного Федеральным законом на 1 марта года, предшествующего году выделения этих средств, и умноженного на число избирателей, включенных в списки избирателей на ближайших предшествующих выборах депутатов Государственной Думы РФ или выборах Президента РФ. Таким образом, начальное значение прямого государственного финансирования избирательных объединений было привязано к размеру минимальной заработной платы. Исходя из положений Федерального закона от 19 июня 2000 года № 82ФЗ « О минимальном размере оплаты труда»17, финансирование политических партий в расчете за один голос избирателя составило 50 коп. Начиная с 1 января 2006 года государственное финансирование политических партий было увеличено в 10 раз – до 5 рублей за голос.
В 2009 году в связи с вступлением в силу Федерального закона «О внесении изменений в статьи 30 и 33 Федерального закона «О политических партиях» размеры государственного финансирования были увеличены еще в 4 раза – до 20 рублей за голос. С 1 января 2013 года финансирование увеличено до 50 рублей за один голос. Эти цифры сопоставимы со средним объемом государственного финансирования политических партий в странах, где оно применяется.Также необходимо указать, что согласно российскому законодательству государство финансирует только те партии, федеральный список кандидатов которых получил не менее 3 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании на последних выборах в Государственную Думу РФ, а также в том случае, если зарегистрированный кандидат на пост Президента Российской Федерации, выдвинутый политической партией на последних выборах Президента Российской Федерации получил не менее 3 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Таким образом, государственное финансирование доступно только тем российским партиям, которые являются серьезными акторами на федеральном уровне, в отличие, например, от практики ФРГ, где применяется дифференцированный подход, позволяющий оценить итоги участия политических партий в выборах и на региональном уровне (в ландтаги федеральных земель), и на федеральном уровне (в Бундестаг), и на наднациональном (в Европейский парламент). При этом для получения государственного финансирования достаточно набрать более 0,5 процента голосов избирателей в федеральных и европейских выборах или 1 процент на региональных выборах. Тем не менее, общий объем средств, выделяемых в Германии из государственного бюджета в целях финансирования политических партий, ограничен суммой в 133 млн. евро и партия не может получить больше, чем смогла привлечь в виде частных пожертвований. Партии получают 0,85 евро за каждый из первых четырех миллионов голосов и 0,70 евро за каждый последующий голос. Деньги распределяются среди партий ежеквартально. Однако в мировой практике существуют примеры финансовой поддержки политических партий, которые заручились поддержкой избирателей не только на национальных или региональных выборах, но и, как, например, в Литве, если получили более 3 процентов голосов на муниципальных выборах.
Методика расчета объема государственного финансирования политических партий в России не предусматривает учета итогов выборов ни в субъектах РФ, ни в муниципальных образованиях. Имеется большое количество примеров, когда партии, не преодолевшие трехпроцентный барьер на федеральных выборах, в регионах составляют значительную конкуренцию парламентским партиям20. Таким образом, партии, представленные в законодательных органах власти субъектов федерации, но не набравшие три процента голосов на выборах депутатов Государственной Думы РФ, полностью лишены государственной поддержки, не смотря на то, что за них голосовали избиратели, доверяя представление своих интересов. Как представляется, в целях развития реальной партийной конкуренции было бы целесообразно предусмотреть финансирование из средств региональных бюджетов политических партий, прошедших в легислатуры субъектов РФ. Возможно использование методики расчетов финансирования, которая применяется в других государствах, к примеру, в Германии, являющейся также федеративным государством, с учетом обязательного закрепления предельного объема финансирования. В России установление подобных ограничений долгое время считалось неактуальным, поскольку вклад государства в финансирование партий до 1 января 2009 года был незначительным. Но с тех пор суммы, выделяемые партиям, значительно возросли. Например, по итогам последних парламентских и президентских выборов (с разовой выплатой по итогам выборов Президента РФ) «Единая Россия» получила право на государственное финансирование почти в 2 млрд. руб. в год, КПРФ – более 425 млн. руб., ЛДПР – почти 253 млн. руб., а «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ» – более 107,5 млн. руб.
Очевидно, что необходимо тщательное изучение мирового опыта, который предлагает нам примеры наличия в законодательстве правовых норм об установлении предельного размера государственного финансирования как отдельных политических партий (в случае значительного преобладания над другими), так и всех партий вместе взятых. С 1 января 2013 года эти суммы станут еще больше, так как размер финансирования политических партий увеличен с 20 до 50 рублей за один голос избирателя.
Примечательно, что на заседании Государственной Думы РФ при обсуждении предлагаемого увеличения финансирования партий, Любимов Ю. С., официальный представитель Правительства Российской Федерации, статссекретарь – заместитель министра юстиции Российской Федерации, назвал представляемый им законопроект «радостным». Этот законопроект при поддержке депутатов был принят в первом чтении, и сразу же в целом. Согласно стенограмме заседания Государственной Думы РФ 13 ноября 2012 года проект федерального закона «О внесении изменения в статью 33 Федерального закона «О политических партиях» был проголосован следующим образом: «за» – 445 чел. (98,9%), «против» – 0, «воздержалось» – 1 чел. (0,2%).
Таким образом, депутаты всех парламентских партий, несмотря на различные идеологические ориентации, единодушно поддержали предложенную инициативу, понимая очевидную выгоду для себя. Российская система закрепления объема финансирования партий в Федеральном законе «О политических партиях»23 гарантирует, что партия в течение срока полномочий ее депутатов в Государственной Думе РФ будет получать определенные средства и исключает возможное ухудшение условий финансирования партии. Такая модель более привлекательна для парламентских партий, в отличие, например, от другой модели, которая позволяет изменить финансирование избирательных объединений в любое время, в том числе в сторону уменьшения государственного финансирования политических партий. Вторая модель используется в законодательстве ряда государств, в том числе, Болгарии, Венгрии и служит источником активных политических дискуссий. К примеру, последнее заявление о необходимости резкого снижения государственного финансирования политических партий было сделано премьерминистром Венгрии Виктором Oрбаном в декабре 2012 года. Свои предложения он обосновывает требованиями уменьшения государственных расходов. С критикой системы государственного финансирования политических партий выступают и другие государственные деятели, в том числе премьер – министр Канады Стивен Харпер, который последовательно утверждает, что «нужно избавить налогоплательщиков от обязанности субсидировать политические партии». В своем выступлении 13 января 2011 года он заявил, что «наша позиция относительно прямого государственного финансирования хорошо известна: мы выступили против его введения и выступаем против него до сих пор». Премьерминистр Канады подчеркивает, что достаточно того, что «предусмотрены стимулы в сфере налогообложения для поощрения тех, кто перечисляет пожертвования в фонды политических партий». При нынешней системе канадские политические партии получают по $2 за каждый голос, поданный за них избирателями. Таким образом, в прошлом году было распределено 27 миллионов долларов.
Подводя итог, можно сказать, что как в Латинской Америке, так и во многих странах континентальной Европы, государственное финансирование было выбрано по ряду причин. Главными из них было стремление избежать или уменьшить влияние групп интересов, а также создать более справедливые условия для всех политических сил, участвующих в выборах. Также было обозначено намерение обеспечить большую прозрачность в финансах политических партий в целях сокращения политической коррупции. Кроме того, поскольку политические партии играют решающую роль в реализации принципа народного представительства, считалось, что государство должно обеспечить им поддержку, необходимую для их текущей деятельности и избирательных действий, а также для дальнейшей демократической институционализации и консолидации. Однако в настоящее время вопрос о финансировании политических партий тесно связан с текущим разочарованием в политике. Скандалы, связанные с коррупцией, происходят повсеместно. Такая ситуация имеет ряд негативных последствий для легитимности политической системы. Одним из них отмечается рост антипатии к политике. Вовторых, распространяется очевидное проявление безразличия к политике, особенно среди молодежи. Это означает, среди прочего, рост количества пустых и испорченных бюллетеней, снижение явки на выборах, уменьшение показателей членства в политических партиях, в частности, и идентификации с политическими партиями, в целом. Разрыв между гражданами и политическими деятелями расширяется, уровень цинизма в политике растет. Все это приводит к прогрессирующей потере доверия к основным институтам представительной демократии. Несмотря на существование государственного финансирования политические партии являются важнейшими акторами политического процесса, обеспечивающими реализацию принципа народного представительства, поэтому и в современных условиях развития демократии, несмотря на многолетний опыт анализа политических институтов и процессов, актуальными продолжают оставаться вопросы, связанные с функционированием политических партий и теорией и практикой выборов.Актуальность исследования механизма государственного финансирования партий очевидна, поскольку изменение условий существования политических партий оказывает воздействие в конечном итоге на результативность участия этих партий в выборах.
Внесение изменений в избирательное законодательство не всегда обусловлено объективной необходимостью его совершенствования. В ходе разработки избирательных норм законодатель проектирует, программирует их под установленные цели, т.е. использует избирательное законодательство как средство для получения нужных результатов. Как правило, мотивом этой законодательной деятельности является политическая целесообразность и субъективная заинтересованность претендентов на выборные должности в получении определенных преференций в избирательном процессе. Если учесть субъективную сторону процесса внесения изменений в избирательное законодательство и определить характер правопорождающего интереса, становится понятно, почему этот процесс используется в качестве одной из технологий организации избирательных кампаний, как средство избирательной
инженерии. Один из отечественных исследователей избирательного процесса, В. Коматовский понимает под избирательной инженерией целенаправленный процесс формирования и совершенствования системы народного представительства (системы организации выборов и связанных с ней отношений) в публичных органах власти и местного самоуправления, поэтому, по его мнению, скрытое управление может рассматриваться как тактика проведения избирательной кампании. Надо отметить, что рациональное изменение правил, регулирующих процесс подготовки и проведения выборов, а также связанных с ним отношений, осуществляется средствами избирательной инженерии, в том числе, и в случае необходимости совершенствования избирательного процесса для предотвращения возможных правовых коллизий. Зарубежные авторы констатируют, что избирательная инженерия хороша тем, что может конструировать как отдельные элементы, так и в целом избирательную систему и систему связанных с ней отношений, не только опираясь на предшествующие практики, но и моделируя их в ожидании определенных результатов. Институционализация избирательного процесса и связанных с ним отношений – один из основных механизмов, которые использует избирательная инженерия в целях формализации правил формирования публичных органов власти и местного самоуправления. Усилия политических партий по упрочению своего положения на политической арене выражаются как в деятельности в период избирательной кампании, непосредственно направленной на победу на выборах, так и в политической активности, преимущественно в межвыборный период, нацеленной на институциональные изменения избирательного права и процесса в свою пользу. Для анализа выделенных аспектов функционирования политических партий автором предлагается использовать понятие «электоральное таргетирование» (от англ. – target, цель), которое представляет собой способ реализации электоральной политики политической партии.
Электоральное таргетирование может выражаться как в выборе политической партией какойлибо электоральной «мишени», на которую необходимо воздействовать, чтобы достичь определенных результатов на выборах в органы власти или местного самоуправления, так и в лоббировании интересов партии при законодательном регламентировании избирательного права и процесса.
Механизм государственного финансирования политических партий в этой связи выступает как метод электорального таргетирования, и изучение его именно в этом ракурсе позволит поновому оценить еще одну сторону функционирования не только партийной, но и избирательной системы. Как указывается в Докладе «О порогах и других характеристиках избирательных систем, которые препятствуют прохождению партий в парламент (II), подготовленном Венецианской комиссией и утвержденном Советом по демократическим выборам в марте 2010 года, «государственное финансирование партий является широко распространенной практикой. И это весьма желательно, если основано на объективных критериях и не приводит к благоприятному отношению к той или иной партии». Аналогичным образом, «в тех случаях, когда государство компенсирует политическим партиям часть расходов или все расходы на выборы, необходимо создавать такие условия, которые бы не препятствовали малым партиям получать подобные компенсации»3. Эта идея перекликается с Докладом 2008 года, в котором содержится прямое указание на то, что смещение правил распределения государственных ресурсов в сторону правящих партий приводит к еще большему ужесточению избирательной среды для неправящих партий.
Сегодня не существует четкого тренда в пользу или против государственного финансирования. Наряду с этим, просматривается тенденция к усилению правовых ограничений применительно к частным взносам в отношении как их происхождения, так и допускаемых сумм. Решающим моментом в проведении честных и прозрачных выборов является четкое законодательное регулирование финансирования избирательных кампаний кандидатов на государственные должности и политических партий. Отказ от уделения этому вопросу должного внимания может дискредитировать институт выборов как одну из основных форм прямой демократии. В российском научном сообществе на сегодняшний день нет единой точки зрения по формам, объемам, методам надлежащего осуществления прямого государственного финансирования политических партий в России, будь то государственная поддержка всех зарегистрированных избирательных объединений или выборочная на основании принятого законодательства.Большой вклад в изучение этой проблемы был внесен А.Б.Меликяном5. Анализ его трудов, а также работ по данной проблематике В.В. Вискуловой, Е.П. Дубровиной, М.М. Какителашвили, Е.И. Колюшина, В.Д. Мостовщикова, О.В. Романенко и др. позволяет сделать вывод о том, что вопросы финансирования политических партий рассматриваются авторами либо с точки зрения формально – юридического подхода, либо с позиций оценки избирательных кампаний. Возможно, такие аспекты исследований связаны с тем, что практика финансирования политических партий в России, в основном, является объектом пристального внимания как широкой, так и научной общественности именно в периоды избирательных кампаний. И в таких случаях речь идет о всех видах финансирования, и в первую очередь, в виде добровольных пожертвований. Государственное же финансирование, как прямое, так и косвенное, не столь публично.
Прежде всего, обратимся к практике государственного финансирования партий в тех странах, которые давно пошли по этому пути. Впервые государство взяло на себя обязательства по финансированию политических партий в Уругвае, что было закреплено Законом «О государственном бюджете» в 1928 г., согласно которому устанавливалась возможность получения авансом до 50% сумм, полагающихся политическим объединениям, участвующим в выборах6. Государственный банк Уругвая уполномочен выдавать денежные средства и устанавливать условия получения таких средств и их конкретные размеры7.В Западной Европе институт государственного финансирования политических партий в соответствии с мнением известного немецкого ученогоюриста КарлаХ.Нашмахера состоялся в Западной Германии в 1959 году, в Австрии – в 1963 году, в Швеции – в 1964 году, а в Италии – в 1975 г . В США подобная идея была реализована только в 1974 (когда был принят Закон о федеральной избирательной кампании). К концу 1980 года институт государственного финансирования политических партий действовал в 21 стране мира (Аргентина, Бразилия, Колумбия Австралия8, Доминиканская Республика, Эквадор, Гватемала, Канада, КостаРика, Дания, Финляндия, Франция, Израиль, Италия, Япония9, Мексика, Нидерланды, Норвегия, Испания, Швеция, Турция, США, Венесуэла и Западная Германия)10. Таким образом, к концу 1990х годов, 45 государств производили финансовое обеспечение избирательных объединений11. Правовое регулирование государственного финансирования политических партий в середине 1990х годов было закреплено в законодательстве не только развитых западных демократий, но и в 45 странах Африки (Бенин, Габон, Египет, Эфиопия, Марокко, Мозамбик, Намибия, Танзания, Чад и др.), а также в 17 бывших социалистических странах (Босния, Латвия, Литва, Польша, Россия, Сербия, и т.д.). Международные правовые акты того времени однозначно определяли, что регулирование государственного финансирования политических партий относится к прерогативе национального законодательства. Однако в начале 2000х гг. в международном сообществе назрело понимание того, что финансирование политических партий таит в себе потенциальную, а иногда и весьма реальную угрозу развития коррупциогенных механизмов. Венецианская комиссия впервые в истории утвердила консолидированность обязательств стран – участников по государственному финансированию политических партий, а в 2003 году Комитет министров Совета Европы принял общие правила против коррупции при финансировании политических партий и избирательных кампаний, статья 1 которых гласит: «Государство должно оказывать поддержку политическим партиям. Государственная поддержка должна быть в разумных пределах. Государственная поддержка может быть финансовой. Объективные, справедливые и разумные критерии должны применяться при распределении государственной поддержки. Государства должны обеспечивать, чтобы любая поддержка со стороны государства и/или граждан не носила характер вмешательства в независимость политических партий»14. Анализ мировой практики государственного финансирования политических партий в исторической ретроспективе и современности позволяет выделить четыре основные метода прямого государственного финансирования политических партий:
1) в зависимости от количества голосов, полученных партией на национальных (парламентских и президентских) или муниципальных выборах;
2) в равных долях для всех зарегистрированных политических партий;
3) сочетание двух способов: первая часть государственного финансирования, которая распределяется в соответствии с количеством полученных голосов, а вторая часть направляется в политические партии в равных долях;
4) в зависимости от числа голосов и числа мест в парламенте: часть государственного финансирования выделяется в соответствии с количеством полученных голосов, а часть идет на финансирование политических партий, допущенных к распределению депутатских мест в парламенте. В Российской Федерации применяется первый метод распределения государством финансовых средств среди политических партий. Однако так было не всегда. В начале 90х гг. в России существовало государственное финансирование политических партий, но в виде субсидирования избирательных объединений.
N п/пДокумент, устанавливающий государственное финансирование политических партий в периодпроведения избирательной кампании в РФКомментарии1 Закон СССР «Об общественных объединениях»от 9 октября 1990 г. № 17081Запрет на государственное финансирование2Федеральный закон «Об общественных объединениях»от 19.05.1995 № 82ФЗ Избирательные объединения получили по 115 млн. руб.Кандидат в одномандатном округе получил по 400 тысяч руб.3Федеральный закон от 11 июля 2001 года № 95ФЗ«О политических партиях».Федеральный закон от 19 июня 2000 года № 82ФЗ«О минимальной заработной плате».50 коп за голос избирателя4Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» 5 рублей за голос избирателя5Федеральный закон «О внесении изменений в статьи 30 и 33 Федерального закона «О политических партиях» от 22 июня 2008 года № 144ФЗ20 рублей за голос избирателя6ФЗ «О внесении изменения в статью 33 федерального закона«О политических партиях» от 1 декабря 2012 г N 211ФЗ 50 рублей за голос избирателяИстория вопроса по государственному финансированию политических партий в период проведения избирательных кампаний в РФ в 90е гг. XX в. (Таблица 1) Государственное финансирование политических партийв период проведения избирательной кампании в РФКак видно из Таблицы 1, на парламентских выборах 1995 года из бюджета на ведение избирательной кампании каждому из 43 избирательных объединений было выделено по 115 млн. рублей, а каждому из 2729 кандидатов в одномандатных округах – по 400 тысяч рублей15. Государственное субсидирование избирательных фондов кандидатов и избирательных объединений было крайне неэффективно, и поэтому данная практика была прекращена. Сегодняшняя схема прямого государственного финансирования политических партий была утверждена Федеральным законом от 11 июля 2001 года № 95ФЗ «О политических партиях».
Согласно первоначальной версии закона объем средств из федерального бюджета, выделяемый на государственное финансирование политических партий, не мог быть менее 0,005 минимального размера заработной платы, утвержденного Федеральным законом на 1 марта года, предшествующего году выделения этих средств, и умноженного на число избирателей, включенных в списки избирателей на ближайших предшествующих выборах депутатов Государственной Думы РФ или выборах Президента РФ. Таким образом, начальное значение прямого государственного финансирования избирательных объединений было привязано к размеру минимальной заработной платы. Исходя из положений Федерального закона от 19 июня 2000 года № 82ФЗ « О минимальном размере оплаты труда»17, финансирование политических партий в расчете за один голос избирателя составило 50 коп. Начиная с 1 января 2006 года государственное финансирование политических партий было увеличено в 10 раз – до 5 рублей за голос.
В 2009 году в связи с вступлением в силу Федерального закона «О внесении изменений в статьи 30 и 33 Федерального закона «О политических партиях»18 размеры государственного финансирования были увеличены еще в 4 раза – до 20 рублей за голос. С 1 января 2013 года финансирование увеличено до 50 рублей за один голос. Эти цифры сопоставимы со средним объемом государственного финансирования политических партий в странах, где оно применяется.Также необходимо указать, что согласно российскому законодательству государство финансирует только те партии, федеральный список кандидатов которых получил не менее 3 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании на последних выборах в Государственную Думу РФ, а также в том случае, если зарегистрированный кандидат на пост Президента Российской Федерации, выдвинутый политической партией на последних выборах Президента Российской Федерации получил не менее 3 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Таким образом, государственное финансирование доступно только тем российским партиям, которые являются серьезными акторами на федеральном уровне, в отличие, например, от практики ФРГ, где применяется дифференцированный подход, позволяющий оценить итоги участия политических партий в выборах и на региональном уровне (в ландтаги федеральных земель), и на федеральном уровне (в Бундестаг), и на наднациональном (в Европейский парламент). При этом для получения государственного финансирования достаточно набрать более 0,5 процента голосов избирателей в федеральных и европейских выборах или 1 процент на региональных выборах. Тем не менее, общий объем средств, выделяемых в Германии из государственного бюджета в целях финансирования политических партий, ограничен суммой в 133 млн. евро и партия не может получить больше, чем смогла привлечь в виде частных пожертвований. Партии получают 0,85 евро за каждый из первых четырех миллионов голосов и 0,70 евро за каждый последующий голос. Деньги распределяются среди партий ежеквартально. Однако в мировой практике существуют примеры финансовой поддержки политических партий, которые заручились поддержкой избирателей не только на национальных или региональных выборах, но и, как, например, в Литве, если получили более 3 процентов голосов на муниципальных выборах19. Методика расчета объема государственного финансирования политических партий в России не предусматривает учета итогов выборов ни в субъектах РФ, ни в муниципальных образованиях. Имеется большое количество примеров, когда партии, не преодолевшие трехпроцентный барьер на федеральных выборах, в регионах составляют значительную конкуренцию парламентским партиям.
Таким образом, партии, представленные в законодательных органах власти субъектов федерации, но не набравшие три процента голосов на выборах депутатов Государственной Думы РФ, полностью лишены государственной поддержки, не смотря на то, что за них голосовали избиратели, доверяя представление своих интересов. Как представляется, в целях развития реальной партийной конкуренции было бы целесообразно предусмотреть финансирование из средств региональных бюджетов политических партий, прошедших в легислатуры субъектов РФ. Возможно использование методики расчетов финансирования, которая применяется в других государствах, к примеру, в Германии, являющейся также федеративным государством, с учетом обязательного закрепления предельного объема финансирования. В России установление подобных ограничений долгое время считалось неактуальным, поскольку вклад государства в финансирование партий до 1 января 2009 года был незначительным. Но с тех пор суммы, выделяемые партиям, значительно возросли. Например, по итогам последних парламентских и президентских выборов (с разовой выплатой по итогам выборов Президента РФ) «Единая Россия» получила право на государственное финансирование почти в 2 млрд. руб. в год, КПРФ – более 425 млн. руб., ЛДПР – почти 253 млн. руб., а «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ» – более 107,5 млн. руб.
Очевидно, что необходимо тщательное изучение мирового опыта, который предлагает нам примеры наличия в законодательстве правовых норм об установлении предельного размера государственного финансирования как отдельных политических партий (в случае значительного преобладания над другими), так и всех партий вместе взятых. С 1 января 2013 года эти суммы станут еще больше, так как размер финансирования политических партий увеличен с 20 до 50 рублей за один голос избирателя.
Примечательно, что на заседании Государственной Думы РФ при обсуждении предлагаемого увеличения финансирования партий, Любимов Ю. С., официальный представитель Правительства Российской Федерации, статссекретарь – заместитель министра юстиции Российской Федерации, назвал представляемый им законопроект «радостным». Этот законопроект при поддержке депутатов был принят в первом чтении, и сразу же в целом. Согласно стенограмме заседания Государственной Думы РФ 13 ноября 2012 года проект федерального закона «О внесении изменения в статью 33 Федерального закона «О политических партиях» был проголосован следующим образом: «за» – 445 чел. (98,9%), «против» – 0, «воздержалось» – 1 чел. (0,2%)22.
Таким образом, депутаты всех парламентских партий, несмотря на различные идеологические ориентации, единодушно поддержали предложенную инициативу, понимая очевидную выгоду для себя. Российская система закрепления объема финансирования партий в Федеральном законе «О политических партиях»23 гарантирует, что партия в течение срока полномочий ее депутатов в Государственной Думе РФ будет получать определенные средства и исключает возможное ухудшение условий финансирования партии. Такая модель более привлекательна для парламентских партий, в отличие, например, от другой модели, которая позволяет изменить финансирование избирательных объединений в любое время, в том числе в сторону уменьшения государственного финансирования политических партий. Вторая модель используется в законодательстве ряда государств, в том числе, Болгарии, Венгрии и служит источником активных политических дискуссий. К примеру, последнее заявление о необходимости резкого снижения государственного финансирования политических партий было сделано премьерминистром Венгрии Виктором Oрбаном в декабре 2012 года. Свои предложения он обосновывает требованиями уменьшения государственных расходов26. С критикой системы государственного финансирования политических партий выступают и другие государственные деятели, в том числе премьер – министр Канады Стивен Харпер, который последовательно утверждает, что «нужно избавить налогоплательщиков от обязанности субсидировать политические партии».
В своем выступлении 13 января 2011 года он заявил, что «наша позиция относительно прямого государственного финансирования хорошо известна: мы выступили против его введения и выступаем против него до сих пор». Премьерминистр Канады подчеркивает, что достаточно того, что «предусмотрены стимулы в сфере налогообложения для поощрения тех, кто перечисляет пожертвования в фонды политических партий». При нынешней системе канадские политические партии получают по $2 за каждый голос, поданный за них избирателями. Таким образом, в прошлом году было распределено 27 миллионов долларов.
Подводя итог, можно сказать, что как в Латинской Америке, так и во многих странах континентальной Европы, государственное финансирование было выбрано по ряду причин. Главными из них было стремление избежать или уменьшить влияние групп интересов, а также создать более справедливые условия для всех политических сил, участвующих в выборах. Также было обозначено намерение обеспечить большую прозрачность в финансах политических партий в целях сокращения политической коррупции. Кроме того, поскольку политические партии играют решающую роль в реализации принципа народного представительства, считалось, что государство должно обеспечить им поддержку, необходимую для их текущей деятельности и избирательных действий, а также для дальнейшей демократической институционализации и консолидации. Однако в настоящее время вопрос о финансировании политических партий тесно связан с текущим разочарованием в политике. Скандалы, связанные с коррупцией, происходят повсеместно.
Такая ситуация имеет ряд негативных последствий для легитимности политической системы. Одним из них отмечается рост антипатии к политике. Вовторых, распространяется очевидное проявление безразличия к политике, особенно среди молодежи. Это означает, среди прочего, рост количества пустых и испорченных бюллетеней, снижение явки на выборах, уменьшение показателей членства в политических партиях, в частности, и идентификации с политическими партиями, в целом. Разрыв между гражданами и политическими деятелями расширяется, уровень цинизма в политике растет. Все это приводит к прогрессирующей потере доверия к основным институтам представительной демократии.
Несмотря на существование государственного финансирования политических партий, практика получения средств в обмен на обещания государственных должностей и пр., попрежнему существует. В современных условиях особенно актуально звучат требования по проведению понастоящему конкурентных выборов. Законодательное регулирование государственного финансирования политических партий должно стремиться к достижению баланса в предотвращении чрезмерной зависимости политических партий как от государства, так и от бизнес – структур.
Обобщение, классификация, изучение отечественного и международного опыта в правовом регулировании прямого государственного финансирования политических партий, сравнительный анализ сильных и слабых сторон различных систем финансирования политических партий показывают, что нет ни одной идеальной модели. Каждая система должна адаптироваться к особенностям конкретной страны и ее правовой базы, избирательной ситуации и партийнополитическим обстоятельствам.