Вопрос о современном законодательстве Российской Федерации о выборах принципиально важен в свете того, что именно степенью развитости законодательства определяется уровень реальной гарантированности избирательных прав граждан демократического государства, а российское избирательное законодательство всегда было предметом скрупулезного внимания международных наблюдателей, посещающих выборы в нашей стране. На сегодняшний день, анализируя наши законы в сопоставлении с зарубежными, мы можем говорить, что российское законодательство о выборах ни по каким параметрам не уступает избирательному законодательству иностранных государств, а в некоторых аспектах оказывается даже более прогрессивным.
Вкратце остановлюсь на правовой базе современной электоральной демократии в России – источниках избирательного права.
Источниками избирательного права в Российской Федерации являются:
- Конституция Российской Федерации;
- международные договоры Российской Федерации (а также, в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права), устанавливающие международные избирательные стандарты;
- федеральные законы о выборах;
- конституции (уставы) субъектов Российской Федерации;
- законы о выборах субъектов Российской Федерации;
- подзаконные акты, содержащие нормы избирательного права (среди них большая роль принадлежит актам избирательных комиссий).
К источникам избирательного права в аспекте муниципальных выборов следует также относить уставы муниципальных образований и некоторые иные акты органов местного самоуправления, затрагивающие отдельные стороны электоральных отношений.
Конституция Российской Федерации, которой, как известно, в этом году исполняется пятнадцать лет, заложила фундамент всего здания правового регулирования выборов в России. На ее нормах основывается все законодательство о выборах в Российской Федерации.
Среди основных международных актов, содержащих нормы, непосредственно затрагивающие электоральные отношения и выступающие в качестве избирательных стандартов, следует выделить Всеобщую декларацию прав человека (10 декабря 1948 года), Конвенцию о политических правах женщин (20 декабря 1952 года), Международный пакт о гражданских и политических правах (16 декабря 1966 года), Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (29 июня 1990 года). Декларацию о критериях свободных и справедливых выборов (26 марта 1994 года) и ряд иных документов.
Одним из важнейших региональных международных актов является Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств, подписанная 7 октября 2002 года в городе Кишиневе президентами Армении, Грузии, Кыргызстана, Молдовы, России, Таджикистана и Украины и вступившая в силу в ноябре 2003 года. В ней, в частности, раскрыто содержание принципов всеобщего, равного, прямого избирательного права, тайного голосования, периодических и обязательных, открытых и гласных, свободных, подлинных и справедливых выборов, а также основные стандарты в сфере финансирования выборов и избирательной кампании кандидатов, политических партий (коалиций), проведения выборов избирательными органами, государственной информационной поддержки выборов и агитационной деятельности, обжалования и ответственности за нарушения избирательных прав и свобод граждан и в иных сферах. Конвенция выступает для государств – участников СНГ ориентиром дальнейшего совершенствования законодательства о выборах в направлении наибольшей рационализации и демократизации избирательных процедур.
Законодательство о выборах на федеральном уровне составляет ряд взаимосвязанных федеральных законов.
Краеугольным камнем системы избирательного законодательства в Российской Федерации является в настоящее время Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с последующими изменениями, продиктованными необходимостью совершенствования отдельных аспектов правового регулирования выборов). Названный закон представляет собой базовый акт, на основе которого в развитие конституционных положений, гарантирующих избирательные права граждан Российской Федерации, построена вся существующая система избирательного законодательства в Российской Федерации. Обращаю ваше внимание на формат и сущность этого законодательного акта: он не является законом о конкретных выборах, а выступает именно гарантийным документом, устанавливает развернутую систему государственно-правовых гарантий реализации избирательных прав граждан Российской Федерации на всех стадиях избирательного процесса, в рамках всех электоральных процедур.
В пункте 6 статьи 1 этого Федерального закона содержится положение, согласно которому федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны ему противоречить.
Помимо названного Федерального закона в систему избирательного законодательства на федеральном уровне входят федеральные законы от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», которые регулируют соответствующие федеральные выборы, выступая специальными законами по отношению к акту общего характера – Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также Федеральный закон от 10 января 2003 года № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы», устанавливающий статус и порядок использования, эксплуатации, развития ГАС «Выборы».
Необходимо отметить, что некоторые отношения, складывающиеся в процессе подготовки и проведения выборов, регулируются нормами избирательных законов во взаимосвязи с нормами иных актов конституционного законодательства, а также актов других отраслей законодательства.
Среди первых прежде всего следует назвать федеральные законы от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях», от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-1 «О средствах массовой информации» и иные законы. Примером вторых могут служить Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Трудовой и Бюджетный кодексы Российской Федерации, Федеральный закон от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе» и др.
Выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и выборы в органы местного самоуправления регулируются помимо Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» также соответствующими законами субъектов Российской Федерации, которые нередко устанавливают дополнительные гарантии избирательных прав граждан на таких выборах.
Нормы законов субъектов Российской Федерации о выборах теснейшим образом связаны также с нормами конституций (уставов) соответствующих субъектов Российской Федерации, базируются на них, равно как и на нормах Конституции Российской Федерации и федеральных законов.
В настоящее время региональные подсистемы избирательного законодательства строятся по разным моделям. Во многих субъектах Российской Федерации действуют отдельные законы, регулирующие конкретные виды выборов. В ряде субъектов Федерации помимо таких законов существуют специальные законы об избирательных комиссиях. Еще одна существующая модель построения региональной подсистемы избирательного законодательства – кодифицированный акт, охватывающий своим регулированием все основные общественные отношения, складывающиеся при проведении выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти данного субъекта Российской Федерации и в органы местного самоуправления на его территории, а иногда и при проведении референдумов и голосований по отзыву. Избирательные кодексы существуют в шестнадцати субъектах Российской Федерации.
Основной принцип для региональных законов – принцип непротиворечия их положений Конституции Российской Федерации и Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», иным федеральным законам.
Отдельные отношения, складывающиеся при подготовке и проведении выборов в Российской Федерации, регулируются подзаконными нормативными актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, избирательных комиссий.
В частности, во вновь образованных субъектах Российской Федерации, например, в Забайкальском крае, имеет место практика проведения выборов в соответствии с положениями о выборах, утверждаемыми указами Президента Российской Федерации.
Нормативные акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, иных федеральных государственных органов не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам. Нормативные акты избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и нормативные акты других государственных органов субъектов Российской Федерации по вопросам, связанным с выборами, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституциям (уставам), законам субъектов Российской Федерации о выборах, нормативным актам Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
Понятие и структура избирательного процесса в Российской Федерации. Избирательный процесс – это категория электоральной динамики, отражающая систему организационно-технологических, политических и правовых отношений, возникающих и развивающихся при подготовке и проведении выборов. С учетом уровней проводящихся в Российской Федерации выборов можно говорить о наличии федерального, регионального и муниципального избирательного процесса.
В организационно-технологическом аспекте избирательный процесс – это совокупность последовательно осуществляемых в рамках определенных процедур действий по подготовке и проведению выборов или по участию в проводящихся выборах. Понятие избирательного процесса в юридическом смысле предполагает его тесную взаимосвязь с избирательным правом, нормами избирательного законодательства. Именно в избирательном процессе реализуются электорально-правовые нормы и складывается система избирательных правоотношений.
Отношения, возникающие в сфере избирательного процесса, можно рассматривать в аспекте вовлеченности в них двух групп их основных субъектов – избирателей, кандидатов, избирательных объединений, с одной стороны, и избирательных комиссий — с другой. Избирательные комиссии участвуют в избирательном процессе в качестве организаторов выборов, они осуществляют подготовку и проведение выборов. Остальные названные субъекты участвуют в проводящихся выборах, их участие непосредственно направлено на реализацию основных избирательных прав – права избирать и права быть избранным. Следовательно, избирательный процесс можно также характеризовать как совокупность отношений, складывающихся в сфере подготовки и проведения выборов и участия в проводящихся выборах.
Структуру избирательного процесса составляют последовательные хронологически регламентированные этапы, которые принято именовать стадиями избирательного процесса, а также иные, не менее сложные и не менее важные элементы, проявляющиеся на всех стадиях и даже за их пределами. С учетом этого в избирательном процессе помимо стадийной можно выделить также обеспечительную составляющую.
К стадиям избирательного процесса, то есть строго последовательным этапам, в рамках которых осуществляется определенная совокупность четко регламентированных юридически значимых действий и процедур, следует относить:
- назначение выборов;
- определение избирательных округов и образование избирательных участков, формирование необходимых избирательных комиссий, составление списков избирателей;
- выдвижение и регистрацию кандидатов (списков кандидатов);
- предвыборную агитацию;
- голосование;
- установление итогов голосования и определение результатов выборов.
Помимо этого, действующее избирательное законодательство предусматривает факультативные стадии избирательного процесса: повторное голосование, повторные выборы, дополнительные выборы.
К обеспечительной составляющей избирательного процесса относятся прежде всего информационное и финансовое обеспечение выборов, которое осуществляется на всех названных выше стадиях. Подчеркну – тем выше ответственность представителей СМИ, так как они выполняют важную функцию по информационному сопровождению на всех стадиях избирательного процесса.
Кроме того, существует еще один элемент обеспечительной составляющей избирательного процесса, который является факультативным, но при этом имеет огромное значение в системе гарантий избирательных прав граждан Российской Федерации. Речь идет о рассмотрении и разрешении избирательных споров и применении мер ответственности за нарушения требований избирательного законодательства. Данный элемент я называю факультативным ввиду того, что в идеале в избирательном процессе могут отсутствовать споры и правонарушения и тогда соответствующий обеспечительный механизм не будет задействоваться. Однако следует учитывать, что в ходе практически любой избирательной кампании возникают избирательные споры и ее субъекты обращаются в соответствующие органы за защитой избирательных прав.
В связи с изложенным рассмотрение и разрешение избирательных споров и применение мер ответственности за нарушения требований избирательного законодательства следует считать самостоятельным важным элементом обеспечительной составляющей избирательного процесса.
Таким образом, избирательный процесс в Российской Федерации можно определить как систему правовых, политических и организационно-технологических отношений в сфере подготовки и проведения выборов и участия в проводящихся выборах, складывающихся в рамках ряда последовательных стадий, а также информационного, финансового обеспечения выборов и процедур рассмотрения избирательных споров.
Возникновение, изменение или прекращение многих правоотношений в рамках избирательного процесса связано с определенными сроками. Исходя из положений главы 11 «Исчисление сроков» Гражданского кодекса Российской Федерации можно определить срок как период времени, с наступлением, течением или истечением которого закон, иной нормативный акт, правоприменительный акт, договор, обычай делового оборота связывают возникновение, изменение или прекращение определенных правоотношений. В избирательном процессе сроки имеют исключительное значение, что обусловлено самой природой этого процесса как совокупности последовательно реализуемых действий, имеющих нормативные временные рамки осуществления. В качестве примеров сроков, имеющих в избирательном процессе характер юридических фактов, можно привести сроки, в которые должно быть принято решение о назначении выборов (статья 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), агитационный период (статья 49 названного Федерального закона) и т.д. Исчисление сроков в избирательном процессе осуществляется в настоящее время в соответствии со статьей 111 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
В заключение подчеркну еще раз, что каждая из составных частей избирательного процесса исключительно важна для обеспечения избирательных прав граждан Российской Федерации, и, соответственно, исключительно важное значение имеет объективное, сбалансированное и юридически корректное освещение всех этапов избирательных кампаний в средствах массовой информации. И мы с вами должны приложить серьезные совместные усилия для того, чтобы оно таким и было.
Конституция Российской Федерации
Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»
Федеральный закон от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»
Федеральный закон от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях»
Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»
Федеральный закон от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»
Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»
Постановления правительства Российской Федерации
Постановление от 17 сентября 2007 г. № 589 «О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации
Местное законодательство
Закон о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления