Россия-2020: сценарии развития — проект Московского центра Карнеги, ставящий своей задачей показать возможные пути развития страны на ближайшие 10 лет. Предыдущая статья серии — Партийный тупик Бориса Макаренко — вышла в номере от 23.03.2011. Статьи выходят по средам.
Россия вступила в третий цикл своей постсоветской истории. Хотя контуры этого цикла нам еще не ясны, мы уже находимся в нем, и именно его центральные сюжеты определят облик страны в финале нового десятилетия.
Экономика
Если взглянуть с высоты птичьего полета на 20 лет постсоветской истории России, то нам бросится в глаза наличие двух периодов, отличающихся друг от друга как ночь и день. Первый — трансформационный период (1990-е гг.) характеризовался грандиозными институциональными изменениями и масштабной реструктуризацией экономики, которая протекала в форме глубокого трансформационного спада (сокращение ВВП достигало 35-40%). Сопутствующее падение уровня жизни и доходов провоцировало низкое доверие населения к власти, политическую нестабильность. Слабость правительства отражалась в хроническом дефиците бюджета, росте внешнего долга. Все как по волшебству меняется с начала 2000-х гг. Второй период постсоветской истории по праву может быть назван стабилизационным. Он характеризуется постоянным и внушительным ростом ВВП (около 7% в год) и впечатляющим ростом доходов, высокой поддержкой правительства со стороны населения, устойчиво профицитным бюджетом. Выбор в пользу стабилизации предопределил затухание институциональных преобразований.
Кризис 2008-2009 гг. обозначил завершение этого второго цикла. Тренды, столь ярко обозначившие его, оказались сломаны или по крайней мере надломлены. После резкого падения экономика растет со скрипом, ни потребители (на фоне неустойчивого и слабого роста доходов), ни производители не испытывают оптимизма (что, в частности, отражается в оттоке капитала на фоне роста цен на нефть). Бюджет дефицитный. Нет сомнения, что новая экономическая реальность вызовет (или уже вызывает) коррекцию господствующих социальных настроений, оценок и ожиданий, а также стратегий элитных групп. Эта коррекция и ее политические последствия, по нашему мнению, преимущественно и будут определять содержание третьего цикла постсоветской истории России.
Идеология
Чтобы представить себе возможное направление этой коррекции, нужно вновь обратить взор к российской истории последних 20 лет, но теперь уже в разрезе социальных ожиданий и политических предпочтений. Здесь мы увидим два главных тренда.
Глубокий кризис советской экономики сформировал доминирующее в обществе представление о необходимости децентрализации системы управления и глубокого реформирования экономики. Однако на фоне трудностей 1990-х гг. доверие к двум главным политическим концептам — реформа и децентрализация — постепенно сходило на нет. Политическая идеология нулевых формировалась в отталкивании от них: стабильность и рецентрализация стали основными лозунгами эпохи. Стабильность в системе ценностей приобрела безусловный приоритет в сравнении с идеей изменений и реформ. Именно поэтому, например, констатация населением чрезвычайно низкого качества государственных институтов не сопровождалась спросом на их реформирование. Тенденции рецентрализации (возвращения полномочий и функций от более низких этажей управления к более высоким) вызывали одобрительное или нейтральное отношение общества. А высокие темпы роста экономики и доходов, казалось, воочию демонстрировали благотворность этого процесса.
Кризис 2008-2009 гг. и здесь выступает в роли переключателя. Лихие 1990-е как естественный фон, политический задник эпохи, задававший иерархию ценностей, становятся все менее актуальны для общественного сознания. Новый кризис стирает память о предыдущем, под влиянием которого формировались эти ценности, а кроме того — подрывает веру в то, что централизация (вертикализация) власти является сама по себе двигателем роста экономики и доходов. В условиях низкого роста понятие стабильность будет скорее всего утрачивать свои исключительно позитивные коннотации, менять окраску и восприниматься уже в значительной степени как застой, стагнация.
Приметы подобного поворота можно обнаружить в социологических опросах. Так, например, число сторонников многопартийности на рубеже 1990-2000-х составляло 40-45%, а в 2009-2010 гг. оно выросло до 68%. Число считавших, что сильная оппозиция власти необходима, тогда составляло 56-60%, а в конце десятилетия — 66-71%. Меняющиеся параметры социально-экономического контекста (наличие/отсутствие нестабильности и наличие/отсутствие экономического роста) ведут к смещению политических предпочтений, перевзвешиванию ценности социально-политических доктрин и в результате к формированию альтернативной повестки и новой системы приоритетов.
Новый раскол элит
Влияние экономической динамики на политические тренды происходит по двум связанным каналам: меняется социальное самочувствие населения и, соответственно, политические предпочтения, а кроме того — меняются настроения и стратегии элитных групп.
И здесь мы вновь обнаружим два периода, отмеченных противоположными тенденциями. Во второй половине 1990-х гг. в России складывается система, в рамках которой обладающие ресурсами элитные группы могут создавать свои политические представительства и соответствующую инфраструктуру (медиа, партии, общественные организации), чтобы консолидировать общественную поддержку в борьбе за ресурсы и полномочия. В 2000-е гг. формируется противоположная система: именно отказ элитных групп от претензий на политическое представительство, отказ от апелляции к населению в борьбе за свои интересы (отказ от политики) становится условием сохранения за ними ресурсов и полномочий. В первом случае население вовлекается в межэлитные конфликты, что предопределяет более высокий уровень политического плюрализма и публичной конкуренции. Во втором функции арбитража переходят к доминирующему политическому игроку за счет запрета на публичность конфликтов. У тех, кто пытается апеллировать к обществу, ресурсы, позволяющие это сделать, отбираются. Такой режим можно охарактеризовать как режим навязанного консенсуса.
Однако этот консенсус формировался и поддерживался в ситуации постоянного роста экономики и доходов, что значительно снижало остроту межэлитных конфликтов. Новая ситуация — стагнация доходов и роста экономики — скорее всего приведет к эрозии и распаду этой системы: сокращение доходов обострит межэлитные конфликты, а переоценка политических предпочтений в массовом сознании (см. выше) будет повышать эффективность публичных шагов, предпринимаемых элитными группами для защиты своих интересов.
Эффект слабого роста
Бурный рост в развивающихся странах нередко позволяет обществу и правящим группам игнорировать неоконченность трансформационных преобразований, отодвигает на задний план проблему плохих институтов. Экономический бум идет рука об руку с ростом коррупции, которая пока выглядит скорее как фактор роста (снижает институциональные барьеры, способствует концентрации капиталов, позволяет перераспределять издержки). Негативные эффекты коррупции выглядят допустимым злом на фоне успехов экономики. Однако замедление роста или его остановка коренным образом меняет ситуацию: институциональные проблемы вновь оказываются в центре общественного внимания, коррупция и принципы кланового капитализма превращаются в главный тормоз для нового структурного маневра и мощный социальный раздражитель.
Низкие темпы роста, обычные для развитых стран, оказываются неприемлемыми для сохранения социальной стабильности в развивающихся странах со слабой институциональной средой. При характерном для российской экономики распределении доходов (около 50% приходится на 20%-ную группу наиболее обеспеченных граждан) низкие темпы роста не могут обеспечить ощутимой прибавки в доходах для большинства населения и будут выглядеть как стагнация. Вопрос о справедливости распределения доходов от экономического роста выдвигается в центр повестки дня, а попытки баронов рынка перераспределить издержки, связанные с ухудшением конъюнктуры, приводят к росту недовольства.
Политики и эксперты склонны рассматривать будущее как пролонгацию существующих трендов. Однако истории более свойственны циклические структуры, а накопление корректировок нередко приводит к радикальному развороту тренда. Можно уже сегодня предположить, по каким швам начнет расползаться социально-политическая модель сытых 2000-х. Однако важны не столько эти конкретные линии, сколько понимание взаимосвязи экономических циклов и социально-политических тенденций. Политические и институциональные проблемы, скорее всего, выдвинутся в центр общественной повестки, в то время как потенциал эффективных решений на уровне макроэкономического регулирования практически исчерпан. Разумеется, для элит, ставших бенефициарами прошлой модели развития, поверить в неизбежность разворота трудно. Так же трудно поверить в это было и бенефициарам предыдущего цикла.
Силовые линии новой политики
Итак, если замедление роста экономики и доходов ведет к актуализации спящих проблем, то какие болевые точки могут оказаться в центре общественного внимания и консолидировать недовольство? Прежде всего, как уже было сказано, в фокусе общественного внимания должны оказаться коррупция и принципы кланово-бюрократического капитализма. Возвращение России к периоду открытых политических противостояний и массовой политизации с высокой долей вероятности будет проходить под лозунгами, связанными с понятием справедливости.
Спрос на демократию в России на рубеже 1980-1990-х гг. был связан с желанием освободиться от тотального контроля, обрести большие права и свободы, в том числе свободу предпринимательства, обрести независимость от государства и авторитета власти. Новый спрос на демократию может оказаться существенно иным по своему содержанию: весьма вероятно, что он будет подразумевать стремление добиться более справедливого распределения доходов, большего равноправия (равенства в возможностях), большего контроля над государством со стороны общества. В этом смысле весьма вероятно, что по своему содержанию и духу он окажется гораздо более левым, нежели тот, что имел место 20 лет назад. Однако именно выход на политическую арену массовых интересов способен предотвратить повторение ситуации конца 1990-х, когда преимущества публичной конкуренции оказались в большой степени приватизированы узкими элитными группами.
Второй важнейшей и наиболее вероятной линией развития новых политических конфликтов представляется оппозиция центра и регионов. Регионализм как фактор российской политики, заявивший о себе во второй половине 1990-х гг., обладает мощнейшим потенциалом, и реальной федерализации страны нет альтернативы. Попытка купировать, сдержать этот фактор, фактически лишив регионы политического представительства, предпринятая в 2000-е гг., может носить исключительно временный характер и вызвать в перспективе эффект отдачи.
Весьма характерно, что вопрос о фактической самостоятельности регионов — один из немногих политических вопросов (вероятно, единственный), в которых даже в 2000-е гг. мнение большинства населения кардинально расходилось с мнением центральной власти и лично Владимира Путина. Так, на протяжении второй половины 2000-х гг. в пользу возвращения к выборности глав регионов высказывалось 60-65% опрошенных, в то время как официальная позиция, последовательно защищающая новый порядок, поддерживается лишь 25-30% населения. Это распределение ответов характерно, впрочем, при постановке общеполитического вопроса (какая система вам кажется лучшей?), когда же людей спрашивают, хотят ли они, чтобы их губернатор или мэр избирался населением либо был назначен сверху, число сторонников прямых выборов (во всяком случае, в крупных городах) вырастает до 70-80%, а число сторонников назначения сокращается до 8-15% (см. опросы Левада-центра в Москве и Перми в 2010 г.). Очевидно, что в такой ситуации вопрос о выборности губернаторов вернется в политическую повестку дня при первых же существенных признаках ослабления центральной власти. Более того, именно этот вопрос выглядит идеальным фокусом консолидации протестных настроений и пассивного недовольства, а также точкой пересечения интересов региональных элит и разочарованного в эффективности экономической политики центрального правительства населения.
Внутрирегиональные конфликты, т. е. конфликты между назначенцами-губернаторами и местными элитами, несут в себе наибольший потенциал политизации общества, связывая воедино региональную (локальную) и федеральную политическую сцены. Это хорошо было заметно на примере событий в Калининграде в начале 2010 г. Конфликт части региональной элиты с назначенным из Москвы губернатором Боосом привел к массовому митингу, на котором звучали требования отставки премьера Путина. Здесь вполне ярко проявились политические риски, которые несут назначенные губернаторы для центрального правительства в условиях ухудшения экономической ситуации: даже сугубо внутрирегиональный конфликт приобретает вид противостояния региона центру и вызывает эскалацию недоверия к политике федерального правительства.
Можно перечислить и ряд других болевых точек, способных генерировать конфликты с широкими последствиями. Назовем лишь еще одну: вероятность кризиса корпоративного управления в крупнейших компаниях (вне зависимости от того, является основным акционером государство или частные лица). Влияние номинальных собственников на деятельность таких компаний в последние годы ослабевало, а влияние менеджмента росло, в то время как механизмы независимого контроля были выстроены плохо. Благоприятная конъюнктура позволяла этим компаниям существовать в состоянии постоянной экспансии, опиравшейся как на политическую поддержку правительства, так и на высокую доступность внешнего финансирования. В результате компании жили фактически в условиях мягких бюджетных ограничений, оправдывая их надеждами на будущие прибыли. Изменение внешних условий в совокупности с сокращением спроса может привести к резкому ухудшению их финансового положения, а накопленное политическое влияние — к попыткам переложить свои проблемы на чужие плечи. При этом стоить иметь в виду, что эти компании сегодня выступают в роли кошельков центральной власти, оплачивающих политическую инфраструктуру электорального авторитаризма. В этой ситуации конфликт интересов разных уровней управления компаний может быстро перекинуться в политику.
Впрочем, в данном случае важны не столько конкретные точки бифуркации, которые история до времени будет хранить от нас в тайне, но системные причины, способные их вызывать. По окончании фазы восстановительного роста и периода перегрева, связанного со значительным притоком внешнего капитала, в условиях более трудного роста и — соответственно — более низких его темпов методы ручного управления и чрезмерная централизация будут обнаруживать свою растущую неэффективность. В условиях трудного роста экономике необходимо сбросить балласт, казавшийся не столь тяжелым в периоде легкого роста и становящийся все более критическим в новых условиях. Политика стабильности и сохранения status quo все более будет превращаться в политику защиты балласта, намечая тем самым контуры будущего кризиса.
Кирил Рогов, Ведомости