На настоящий момент ситуацию в сфере федерализма и местного самоуправления можно оценить как формально региональные и местные власти практически полностью встроены во властную вертикаль как экономически, так и политически.
В целом можно констатировать, что кризис данной системы зашел достаточно далеко. Его суть – не в чрезмерной централизации, которую можно было бы преодолеть развитием децентрализации и демократических механизмов.
I. Основные сценарии
1. На настоящий момент ситуацию в сфере федерализма и местного самоуправления можно оценить следующим образом:
• формально региональные и местные власти практически полностью встроены во властную вертикаль как экономически, так и политически;
• на практике вместо проведения единой взаимосвязанной федеральной политики субнацинальные власти испытывают на себе противоречивые требования различных ведомственных, в т.ч. контрольных, структур, часто имеющие мало общего с действительностью. Они загружены огромным объемом отчетности, отвлекающей от содержательной работы; не могут выбирать не только цели, но и средства их достижения в условиях мелочного регулирования и контроля, а иногда и силового прессинга;
• основное противоречие федеральной политики в отношении региональных и муниципальных властей состоит в следующем: с одной стороны, требуется повышение результативности деятельности, рост эффективности бюджетных расходов; с другой стороны – сохранение социальной стабильности любой ценой, максимальное удовлетворение запросов населения, в т.ч. и популистских. Подобная несбалансированная позиция, наряду с ограничением самостоятельности в расходовании бюджетных средств, отсутствием мандата от населения (в случае как региональных, так и, все в большей степени, муниципальных руководителей) и мелочным контролем, тормозит проведение любых серьезных реформ;
• постоянно воспроизводящиеся, по сути своей популистские требования сокращения управленческого аппарата и его удешевления, наряду с потерей содержательного компонента деятельности, приводят к оттоку наиболее квалифицированных и творческих кадров из системы власти (отрицательный кадровый отбор), снижению качества управленческой деятельности, усилению коррупции (известно, что наименее коррупционными являются компактные команды высокооплачиваемых и квалифицированных управленцев);
• применительно к субнациональным элитам, с одной стороны, происходит деградация их способности действовать в интересах развития территорий как в результате падения квалификации, так и искажения мотивации; с другой стороны – укрепление способности реализовывать собственные личные и узкогрупповые интересы на основе тесной связки власти, привилегированной части бизнеса и силовых структур;
• негативные процессы эволюции элит напрямую связаны с резким ограничением «вертикальных лифтов» в связи с тем, что возможности карьерного роста определяются не столько способностями, сколько успешным встраиванием в «вертикаль», и отсутствует социальный заказ на ярких, самостоятельных политиков, более того, подобные региональные и местные лидеры активно вытесняются из сферы публичной деятельности;
• подавление политического плюрализма приводит к тому, что общество не структурировано в соответствии с идеологическими и политическими программами, тогда как в нем нарастают националистические и популистские протестные настроения.
2. В целом можно констатировать, что кризис данной системы зашел достаточно далеко. Его суть – не в чрезмерной централизации, которую можно было бы преодолеть развитием децентрализации и демократических механизмов. Основные проблемы, которые будут препятствовать восстановлению реального федерализма и местного самоуправления, состоят в следующем.
• Дезорганизация институциональных механизмов функционирования общества, в том числе судебной власти, разрушение складывавшихся и отсутствие новых «правил игры» во власти, бизнесе, обществе в целом, разрыв между формальной и неформальной системой институтов в условиях, когда последние организованы в личных и узкогрупповых интересах элитных групп, сформированных на основе тесной связки власти, привилегированной части бизнеса и силовых структур.
• Запредельно высокие трансакционные издержки и непредсказуемые результаты любой продуктивной деятельности, включая предпринимательскую.
• Деградация элит и неструктурированность общества вокруг позитивных программ в условиях роста протестных настроений и отсутствия возможностей реального выражения мнения населения в рамках существующей институциональной системы.
• Сохранение достаточно динамичных сдвигов в структуре расселения: продолжение урбанизации, депопуляция сельской местности, межрегиональная миграция и т.п., что подрывает стабильность территориальных сообществ как базы демократии и определяет специфику их интересов. Ситуация усугубляется тем, что данные процессы не учитываются при принятии управленческих решений.
• Слабое развитие гражданского общества и общественных институтов, которые могли бы стать базой и заинтересованной стороной восстановления реального федерализма и местного самоуправления.
В этих условиях совершенствование отдельных инструментов федеративных отношений, в т.ч. межбюджетных, само по себе вряд ли сможет существенно улучшить ситуацию. С одной стороны, в условиях отсутствия «правил игры» в системе в целом оно будет неизбежно в значительной степени нейтрализовано. С другой стороны, оно не направлено на преодоление тех базовых проблем, которые существуют в системе. Так или иначе, первичным должен быть выбор тех политических механизмов, в рамках которых будет происходить восстановление реального федерализма и местного самоуправления. Остальные инструменты следует рассматривать как производные от этого выбора.
3. С точки зрения политических механизмов федерализма можно рассмотреть следующие возможные сценарии:
1) сохранение статус-кво;
2) дальнейшее усиление централизации в политической и экономической сфере;
3) первоочередная активизация процессов демократизации, в т.ч. немедленный возврат к выбору губернаторов, с восстановлением автономии каждого из уровней власти, широкой децентрализацией полномочий и финансов;
4) административная децентрализация и восстановление «правил игры» с постепенным возвратом к демократическим механизмам на всех уровнях власти;
5) развитие общественных механизмов управления при ограниченной децентрализации и демократизации.
4. Первые два сценария: сохранение статус-кво и усиление централизации – внутренне достаточно схожи и отличаются друг от друга преимущественно тем, что в рамках второго формализуются те механизмы «вертикализации», которые при первом сценарии остаются в рамках неформальных институтов (келейный характер выдвижения кандидатов на посты руководителей регионов, назначаемость мэров, подавление свободы слова, доминирование кандидатов «партии власти» при назначении на любую должность и т.п.).
В рамках работы группы был предложен вариант усиления централизации с концентрацией возрастающего объема полномочий на уровне федеральных округов и дальнейшим ограничением местного самоуправления.
Для федеральных округов было предложено:
• превращение федеральных округов в единицы административно-политического деления страны;
• наделение округов полномочиями по разработке и реализации программ социально-экономического развития территорий;
• изменение границ округов с приближением их к границам существовавших в советское время госплановских экономических районов;
• выделение округам, как элементам административно-политического деления, ресурсов для управления территориями (средств федеральных целевых и других программ, реализующихся на территории округа).
Применительно к муниципальному уровню было предложено:
• обязательность введения института сити-менеджеров в целях повышения профессионализма управления;
• выборы глав муниципальных образований из состава представительных органов, что даст им возможность сконцентрироваться на программах развития и усилить бюджетный контроль;
• перевод всех счетов муниципальных образований на обслуживание в государственное казначейство;
• изменение административно-политического деления, исходя из тенденций развития системы расселения, в том числе:
а) ликвидация муниципальных районов и формирование административных районов (округов), состоящих из нескольких бывших муниципальных районов,
б) принятие новой типологии муниципальных образований, исходя из их роли в экономических процессах развития территории (муниципальные образования федерального, окружного, регионального и муниципального значения), определив для каждого типа порядок формирования муниципального бюджета и формы управления.
Основанием для выбора одного из данных сценариев можно счесть то, что любой из них фактически продолжает сложившийся политический курс, к которому уже адаптировались как элиты, так и население. Оба сценария не добавляют политических рисков к тем, которые существуют на настоящий момент и с которыми система до сих пор справлялась; не требуют жесткой институциональной ломки. В то же время в условиях подобного выбора:
• деградация системы будет нарастать, а ее способность решать позитивные задачи – еще более снижаться;
• «цена» сохранения статус-кво будет увеличиваться при более чем вероятном сокращении ресурсов для уплаты этой цены;
• продолжится эмиграция из страны наиболее активной, образованной, креативной части населения;
• протестные настроения, в т.ч. в форме националистических, будут нарастать, что может привести к неконтролируемым политическим и социальным последствиям.
Единственным условием, при котором выбор сценария усиления централизации мог бы повысить устойчивость системы, является установление достаточно определенных и понятных «правил игры», которые даже в условиях высоких трансакционных издержек могли бы снизить неопределенность и повысить мотивацию к продуктивной деятельности. Так, международные исследования показывают, что централизация коррупции для развития страны является более предпочтительной, чем ее децентрализация. Однако неясно, какие незадействованные резервы имеет система для того, чтобы осуществить столь фундаментальный сдвиг в рамках сложившейся институциональной матрицы. Поскольку подобная трансформация противоречит интересам значительной части влиятельных «игроков» в рамках элит всех уровней, реализация данного сценария представляется весьма проблематичной.
5. Сценарий немедленной реальной демократизации предполагает, что в политической сфере:
• восстанавливаются выборы губернаторов;
• на муниципальном уровне отменяется требование пропорциональной избирательной системы, поддерживается возврат к прямым выборам главы муниципального образования;
• создаются условия для реальной многопартийности, снимаются барьеры для осуществления волеизъявления населения, для обеспечения политического плюрализма в органах власти всех уровней;
• восстанавливается реальная свобода средств массовой информации.
В то же время необходимо учитывать, что процессы демократизации могут дать реальный эффект только в условиях, когда они сопровождаются перестройкой всей системы федеративных отношений в направлении реальной самостоятельности каждого из уровней власти. Для этого данный сценарий должен включать в себя не только политические процессы, но и поддерживающие их организационные и экономические механизмы. К ним можно отнести:
• усиление финансовой автономии региональных и местных органов власти, расширение региональной и муниципальной налоговой базы;
• конкретизация полномочий каждого из уровней власти, минимизация переданных полномочий и добровольный характер их исполнения регионами и муниципалитетами;
• обеспечение самостоятельности региональных и местных властей в определении как целей, так и механизмов реализации собственной политики, установлении региональных и муниципальных социальных стандартов в сфере своей компетенции;
• снятие ограничений на повышения самостоятельности муниципальных образований и волеизъявление населения в них (в т.ч. ликвидация барьеров к формированию городских округов в городских поселениях, свободный выбор системы управления в муниципальных образованиях, прекращение насильственного изменения территориальной структуры местного самоуправления при стимулировании добровольных преобразований и т.п.);
• прекращение избыточного контроля «сверху», основной акцент на контроль со стороны регионального и местного сообщества, институтов гражданского общества.
В рамках данного сценария подобные преобразования должны быть осуществлены достаточно быстро и комплексно. Иначе демократические процессы могут быть восприняты социумом как внешние и не направленные на реальное изменение институциональных отношений, что может их существенно дискредитировать.
Реализация данного сценария потенциально способна существенно укрепить федеративные отношения, улучшить качество управления на местах, и в некоторых случаях дать импульс социально-экономическому развитию территорий. Это связано со следующими факторами:
• общественный подъем, вызванный усилением демократических процессов, способен выдвинуть новых ярких «внесистемных» лидеров, что позитивно повлияет на качество регионального и муниципального управления;
• больший учет локальных особенностей, ориентация на потребности социума способны повысить эффективность политики субнациональных властей, перевести ее в более конструктивное русло;
• разнообразие региональных и муниципальных политик на различных территориях будет способствовать выделению «лучших практик», перенимание которых другими субъектами также может быть источником улучшения качества управления;
• конкуренция на региональном и местном уровнях за качество человеческого потенциала, бизнес ресурсы, налоговую базу может позволить выявить ранее не задействованные резервы социально-экономического развития;
• возможно снижение эмиграционных настроений части активной молодежи.
В то же время в данном сценарии заложены существенные риски, связанные с теми деструктивными процессами в рамках элит и общества в целом о которых говорилось выше.
Во-первых, достаточно велика вероятность того, то на волне протестных настроений на многих территориях к власти придут политики популистского и националистического толка, связанные с криминалом лидеры. Это не только не улучшит качество регионального управления, но в краткосрочной перспективе может привести к его дальнейшей деградации. Возможна также архаизация управления в ряде регионов, не сдерживаемая «модернистскими» усилиями центра.
Во-вторых, усиление субнациональных властей в условиях несформированности «правил игры», разделяемых основными «игроками», может привести к тому, то вместо ответственной политики стратегия региональных и местных властей будет заключаться в усилении требования дополнительных ресурсов от центра, которым будет практически невозможно противостоять. В результате основные усилия по-прежнему будут направлены на перераспределение ресурсов, а не на развитие потенциала территорий. Суть политики не изменится, могут измениться только доли различных игроков.
В-третьих, возможна активизация центробежных тенденций на территории страны, особенно со стороны некоторых регионов и макрорегионов.
6. Сценарий административной децентрализации и постепенной демократизации предполагает, что в рамках сложившейся системы отношений между уровнями власти осуществляется ряд мер, позволяющих где-то установить, где-то рационализировать «правила игры», и в определенной степени обеспечить статусное продвижение представителей элиты в соответствии с их способностями и талантами. Подобные меры сопровождаются ограниченной демократизацией, осуществляющейся в первую очередь на муниципальном уровне. Переход к комплексной демократизации, включая реальную многопартийность и выборность губернаторов, а также формирование фискальной автономии субфедеральных уровней власти происходит на более поздней стадии.
В качестве мер, условно названных здесь административной децентрализацией, можно предложить следующие:
• ликвидация федеральных округов как промежуточного уровня власти, не закрепленного в Конституции РФ;
• введение в жесткие рамки требований к отчетности, контрольных процедур и других форм давления на субнациональные власти со стороны федеральных;
• ревизия распределения полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти с целью минимизации процесса передачи полномочий с последующим установлением по меньшей мере пятилетнего моратория на изменения в данной сфере;
• отказ от административной оценки деятельности региональных органов власти либо ее радикальное упрощение, переориентация ее в первую очередь на информационные, а не оценочные функции, в любом случае — отказ от детерминирования системы оценки деятельности муниципальных образований с федерального уровня;
• повышение устойчивости, гибкости, предсказуемости и прозрачности бюджетно-финансовой системы, усиление финансовой самостоятельности региональных и местных органов власти;
• ужесточение «правил игры» в системе межбюджетных отношений, отказ от не регламентированных жесткими правилами механизмов межбюджетных трансфертов;
• поддержка региональных инициатив, направленных на рационализацию системы расселения, повышение эффективности предоставления социальных услуг, улучшение бизнес-климата, в первую очередь тех, которые связаны с установлением четких «правил игры» на региональном уровне и направлены на получение реального экономического и социального эффекта.
Применительно к муниципальному уровню власти в рамках четвертого сценария осуществляется комплекс мер, предусмотренных в третьем сценарии. Тем самым демократизация в данном сценарии начинается с муниципального уровня. Именно в рамках муниципальных выборов может получить выход накопленный в обществе потенциал протестных настроений. Очевидно, что в этих условиях в части муниципалитетов могут осуществиться некоторые из рисков, рассмотренных в третьем сценарии. При всех издержках подобного варианта представляется, что это наименьшая из всех возможных плата за произошедшие в обществе и власти процессы деградации.
Муниципальный уровень является наиболее предпочтительным для восстановления демократических процессов по следующим причинам:
• на этом уровне выборы до сих пор сохранены, а механизмы вертикализации еще не приобрели такую устойчивость, как на региональном уровне;
• ущерб от возможного популизма на уровне муниципалитета, при прочих равных условиях, может быть меньше, чем на уровне региона;
• муниципальное сообщество более гомогенно, оформлено и более способно к самоопределению, чем региональное
• учитывая более «приземленный» характер решаемых на уровне муниципалитета вопросов, дефекты неквалифицированной и популистской политики проявляются быстрее.
Одновременно с восстановлением реальных механизмов выборности необходима эволюционная корректировка механизмов муниципальной реформы, направленная на расширение возможностей проведения самостоятельной политики в тех муниципальных образованиях, где для этого есть объективные и субъективные предпосылки: сформированное местное сообщество, способность к мобилизации ресурсов и т.п.
Что касается полноценных выборов на региональном уровне, то их восстановление происходит в рамках следующего политического цикла, когда новая институциональная среда в основных своих чертах сформировалась, а «навес» протестных настроений частично снят.
По сравнению с третьим сценарием, данный сценарий обладает определенными потенциальными преимуществами. Во-первых, он более постепенен и позволяет системе шаг за шагом адаптироваться к новым условиям. Во-вторых, он более управляем, есть возможность влиять на темпы и глубину реформ в зависимости от складывающихся внутренних и внешних условий, вовремя корректировать ошибки. В-третьих, несмотря на заложенный в нем конфликтный потенциал, он в меньшей мере формирует угрозу целостности государства.
В то же время он не свободен от существенных рисков.
С одной стороны, возникает вопрос о субъекте, заинтересованном в реализации данного сценария. Для того, чтобы существующая элита взяла на себя ответственность за подобные преобразования, существенно меняющие «правила игры» в обществе в направлении ущемления ее собственных краткосрочных узкогрупповых интересов, ее мотивация должна существенно поменяться:
• элита должна объединиться вокруг системы норм и ценностей, существенно отличающейся от сложившейся;
• элита должна быть достаточно целеустремленной и последовательной в осуществлении преобразований на протяжении достаточно длительного времени (стабильность и предсказуемость «правил игры» является ключевой предпосылкой успеха данного варианта политики);
• необходимо отказаться от ориентации на социальную стабильность как высший приоритет в проведении политики всех уровней власти и рассматривать социальный конфликт (естественно, не в экстремальных формах) как необходимую плату за проведение преобразований.
Если подобные фундаментальные изменения не произойдут, четвертый сценарий может выродиться в чисто бюрократический процесс, носящий декоративный характер и фактически маскирующий продолжение сценария сохранения статус-кво со всеми свойственными ему рисками.
С другой стороны, существует опасность, что в рамках четвертого сценария реализуется значительная часть рисков третьего сценария без его преимуществ, и это заставит заплатить еще большую цену за преобразования и породит еще более серьезное социальное напряжение, чем при реализации третьего сценария.
7. Признание ключевой роли элит в процессе проведения преобразований заставил участников экспертной группы искать способы воздействия на этот фактор. В результате был предложен еще один, пятый сценарий, который видит своей задачей создание коалиций развития, способных оказывать давление на функционирование институтов в пользу публичного блага. Данный сценарий базируется на развитии общественных механизмов управления при ограниченной децентрализации и политической демократизации. В рамках данного сценария предлагается следующая система мер.
Формирование политики, нацеленной на расширение публичной сферы и вовлечение общественных сил в решение задач развития страны, в т.ч.:
• укрепление федеральных округов как промежуточного звена федеральной власти, способного осуществлять контроль над соблюдением прав местных сообществ в их отношениях с региональным и федеральным уровнями управления, включая контроль над реализацией макрорегиональных проектов;
• расширение полномочий региональных общественных палат и общественных советов городов – в отношении общественного контроля над работой властей, включая судебную ветвь власти;
• всемерная поддержка обществ потребителей, укрепление их позиций в борьбе с монополизмом торговых сетей и других монопольных структур;
• использование альтернативной военной службы для решения задачи массированного оздоровления окружающей среды.
Реорганизация системы финансирования регионов и муниципалитетов из федерального бюджета с переходом от т.н. целевых программ (по факту не являющихся целевыми) к проектному режиму управления территориальным развитием, осуществляемому преимущественно через механизм целевых фондов. Развитие системы грантов по конкурсным проектам – при усилении общественного контроля над процессами присуждения грантов.
Расширение публичности при назначении руководителей субъектов Российской Федерации. При сохранении существующего порядка наделения полномочиями руководителей субъектов Федерации важно повысить содержательную конкурентную компоненту соответствующих процедур, включая «праймериз» в политических партиях, обладающих в регионе большинством – с публичным предъявлением программ кандидатов в СМИ, теледебатами и консультациями с общественными институтами. Повторное внесение кандидатур на пост руководителя региона должно быть доказательно мотивировано положительной оценкой предыдущей деятельности в глазах населения, общественных палат и ассоциаций; законодательных органов региона; независимых экспертов.
Привротяженеобходимо, наконец, пнной службы для решения задачи бных оказывать давление на функционирование институтов в пользу педение территориальной политики в соответствие с реалиями, сложившимися за последние два десятилетия. Восстановление стратегического планирования на федеральном уровне, отталкивающегося от динамики расселения и внутренней миграции в стране.
В рамках данного сценария предполагается, что реальная демократизация на уровне муниципальных образований осуществляется дифференцированно. Принципиально важно принимать во внимание качественное различие возможностей МСУ в зависимости от численности населения. Так, для городов с населением свыше 100 тыс. человек переход к прямой выборности мэров не только необходим, но и возможен, поскольку в этих условиях возможна межпартийная конкуренция и затруднена криминализация управления в связи с множественностью «игроков». В городах с меньшей численностью населения переход к исключительной норме прямых выборов возможен лишь по мере укрепления публичности, выдвижения новых лидеров из общественных институтов, при поддержке с окружного уровня власти. Для сельских поселений с численностью до 500 человек целесообразно организовать управление в формате административных районов под прямым управлением региональной власти.
В то же время применительно к муниципальному уровню предполагается осуществить следующие меры институциональной поддержки:
• обеспечить защиту лидеров местного самоуправления и местных предпринимателей, реализующих проекты развития, от произвола «силовой бюрократии», в чем особенно велика должна быть роль окружного уровня власти;
• отказаться от большинства поправок, внесенных в 131-ФЗ за последние 5 лет и, прежде всего, тех, что нагружают МСУ дополнительными мандатами;
• освободить МСУ от гигантской отчетности, восстановив в течение нескольких лет службу муниципальной статистики Росстата РФ;
• заместить множество дробных показателей, не складывающихся в «профиль» муниципального образования, ограниченным числом качественных индикаторов состояния среды обитания и человеческого капитала.
К позитивным последствиям реализации данного сценария можно отнести следующие.
Во-первых, усиление общественного участия и публичного характера политики может привести к появлению новых лидеров, способных оздоровить состояние региональных и местных элит.
Во-вторых, не только постепенный, но и дифференцированный подход к развитию демократизации при его последовательной реализации в принципе способен снизить риски снижения качества муниципального управления.
В-третьих, большее соотнесение принимаемых решений с реалиями способно снизить издержки централизации для субнациональных уровней власти.
В то же время риски реализации данного сценария также достаточно высоки. Ставя задачу переформатирования элит, он фактически изначально предъявляет еще более высокие требования к нацеленности элиты на долгосрочные преобразования, чем четвертый сценарий. При этом он фактически не предполагает задействование резервов, связанных с повышением самостоятельности региональных и муниципальных властей, и нацелен на достаточно ограниченное использование резервов демократизации. Переформатирование элит предполагается осуществлять преимущественно «сверху», поэтому неудивительно, что часть мер пятого сценария совпадает со вторым. Тем самым обозначенные в рамках четвертого сценария риски здесь носят еще более острый характер, вероятность вырождения подобной политики в чисто бюрократическую игру еще выше.
Кроме того, в рамках данного сценария предполагается использовать ряд институциональных инструментов (в частности, в финансовой сфере), которые ранее не использовались на практике, эффективность которых ничем не подтверждена, а издержки внедрения могут быть значительны.
С учетом складывающегося по каждому сценарию баланса преимуществ и рисков, большая часть участвовавших в обсуждении экспертов высказалась за более глубокую проработку третьего сценария – немедленной демократизации и широкой децентрализации и четвертого сценария — административной децентрализации с постепенным возвратом к демократическим механизмам на всех уровнях власти.
II. Межбюджетная политика
1. Проблемы системы межбюджетных отношений в России определяются как объективными, так и субъективными факторами. Наиболее существенным объективным фактором является критический уровень экономической дифференциации регионов. Разрыв бюджетной обеспеченности между самым богатым и самым бедным регионом до выравнивания (с учетом ИБР) составляет более сотни раз, коэффициент вариации в2010 г. был равен 91,3%. При любой проводимой политике проблема значительной межрегиональной дифференциации уровня предоставления бюджетных услуг вряд ли будет решена, и обеспечение базового уровня социальных услуг любому гражданину вне зависимости от места его проживания во многом останется утопией. В то же время это предопределяет дотационность значительной части субъектов Федерации, а тем самым и наличие иждивенческих настроений, незаинтересованности в мобилизации внутренних резервов.
Основная проблема системы межбюджетных отношений, существующей на настоящий момент, состоит в том, что она не только не решает, но и усугубляет обозначенную выше проблему, создавая при этом еще множество негативных экстерналий. Так, соотношение трансфертов на выравнивание и трансфертов, не имеющих выравнивающего эффекта, но при этом не создающих стимулы к развитию, составляет в различные годы от 30:70 до 25:75. Использование части средств фонда выравнивания на стимулирование развития доходной базы регионов носит сугубо искусственный характер. Эта задача могла бы решаться более эффективно расширением региональной налоговой базы.
Доминирование целевых трансфертов, их дробность (в 2009 году было предоставлено 237 субсидии, в 2010 произошло сокращение их числа до 124), значительный объем делегированных полномочий, сопровождаемый передачей более чем двадцати субвенций, не оставляют регионам финансовых источников для проведения собственной политики, реализации собственных целей. Недоучет локальных особенностей и связанных с ними приоритетов резко снижает эффективность федеральных трансфертов, ведет к неэффективному расходованию бюджетных средств.
Важнейшим недостатком системы межбюджетных отношений является размывание «правил игры» в данной сфере, выделение значительного объема трансфертов не на базе общих критериев, а на основе индивидуальных решений, что резко снижает прозрачность данной системы и увеличивает роль субъективного фактора в ее функционировании.
2. Предложения по межбюджетной политике включают в себя меры:
• по повышению финансовой автономии региональных и местных бюджетов;
• по передаче на региональный и местный уровень дополнительных доходных источников;
• по повышению устойчивости и прозрачности системы межбюджетных отношений.
Умеренный сценарий предполагает незначительную перестройку принципов налоговой системы и существенную модификацию системы межбюджетных трансфертов. Радикальный сценарий предусматривает значительную децентрализацию доходов, усиление гибкости налоговой системы и существенное повышение финансовой автономии региональных и местных властей.
3. В рамках умеренного сценария возможность расширения налоговой базы субнациональных органов власти достаточно ограничены. Применительно к местному уровню это в первую очередь введение налога на недвижимость и децентрализация экологических платежей.
Механизм введения налога на недвижимость, принятый на настоящий момент, является чрезмерно централизованным, чрезвычайно затратным и не обеспечивает комплексность проводимых реформ. Предложения по альтернативному механизму включают в себя следующие основные меры:
вводится два налога на недвижимость: налог на жилую недвижимость и налог на бизнес-недвижимость;
введение налога на жилую недвижимость для муниципального образования является добровольным, допустимо сохранение раздельного налогообложения земли и имущества;
применительно к налогу на жилую недвижимость на федеральном уровне предлагается меню способов оценки налоговой базы (от сложных механизмов массовой оценки до примитивных – по площади, длине фасада, количеству окон и т.п.), выбор способа оценки остается за муниципальным образованием;
ставка по налогу на жилую недвижимость, а также на землю и имущество при их раздельном обложении регулируется на местном уровне без ограничений;
переход к налогообложению бизнес-недвижимости является обязательным;
оценка налоговой базы по бизнес-недвижимости осуществляется на федеральном уровне либо на региональном уровне в соответствии с единообразной федеральной методикой;
на единую налоговую базу по бизнес-недвижимости устанавливается два налога – региональный и местный;
совокупная налоговая ставка, а также максимальная ставка местного и регионального налога регулируется с федерального уровня, региональным органам власти дается право увеличивать максимальную ставку муниципалитетов за счет региональной доли налога.
Децентрализация экологических платежей имеет как позитивные, так и негативные последствия. Негативные последствия связаны с тем, что экологические проблемы – это классический пример «внешних эффектов», когда на территориях с высокой плотностью населения действия, предпринимаемые в одном муниципальном образовании, оказывают воздействие и на другие муниципальные образования. В то же время это может способствовать существенному позитивному эффекту – появлению у муниципальных образований, в первую очередь городов, инструментов воздействия на реструктуризацию промышленности и оздоровление городской среды. Представляется, что реализация данного преимущества на настоящий момент важнее, чем возможные отрицательные эффекты децентрализации. Для усиления этого преимущества предлагается дать право органам местного самоуправления самостоятельно устанавливать уровень платежей, для частичной нейтрализации негативных последствий – закрепить данный инструмент за крупными муниципальными образованиями: муниципальными районами и городскими округами.
Кроме того, данный сценарий предусматривает:
• отмену установленных на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам;
• усиление локализации налога на прибыль (уплату налога не по месту нахождения обособленных подразделений, а по месту нахождения основных фондов);
• отмену государственного регулирования самообложения населения на уровне поселений за исключением требования прозрачности и публичности правил самообложения.
4. В рамках радикального сценария предполагается реализация того же комплекса мер, что и в рамках умеренного сценария. Дополнительно предусматриваются следующие направления политики по усилению финансовой автономии региональных и местных органов власти.
1) Превращение налога на доходы физических лиц в налог субнационального уровня. Подобная трансформация может осуществляться в двух вариантах.
Во-первых, путем превращения НДФЛ в региональный налог. В этом случае целесообразно сохранить за федеральным уровням регулирование оценки налоговой базы и минимальной налоговой ставки. Возможно также сохранение требования плоской ставки данного налога, что упрощает проблемы администрирования. В противном случае неизбежен переход на уплату налога по налоговым декларациям. Кроме того, должны быть компенсированы выпадающие доходы муниципальных образований либо за счет предоставления им дополнительных доходных источников, либо путем федерального регулирования распределения данного налога между региональным и муниципальным уровнем.
Во-вторых, путем установления налогообложения доходов как на муниципальном, так и на региональном уровне. В этом случае механизм аналогичен предложенному выше для налога на бизнес-недвижимость.
2) Смягчение регулирования ставки налога на прибыль. Субъектам Федерации может быть предоставлено право повышения ставки налога на прибыль по отношению к минимальному уровню, урегулированному федерацией.
3) Предоставление права региональным и муниципальным властям устанавливать налог с продаж. Это – одно из наиболее радикальных и дискуссионных предложений, предусматривающее существенную трансформацию налоговой системы в направлении децентрализации бюджетных средств. В соответствии с традиционными подходами одновременное взимание двух налогов на потребление, регулирование которых осуществляется по различным правилам, считается необоснованным, поскольку затрудняет налоговую отчетность для экономических субъектов и повышает их издержки, а также усложняет налоговое администрирование. Из двух налогов на потребление – НДС и налог с продаж – первый считается более предпочтительным, так как уклонение от его уплаты более затруднено и удается полностью избежать «каскадного эффекта» удорожания продукции. В то же время процессы децентрализации, ведущие к повышению роли и полномочий региональных и местных властей, в ряде стран приводят к тому, что потребности бюджетного федерализма заставляют идти на дополнительные издержки в налоговой сфере и обеспечивать одновременное взимание и гармонизацию данных налогов.
На настоящий момент в российских условиях введение налога с продаж является единственным значимым инструментом повышения самостоятельности региональных органов власти в налоговой сфере. Применительно к муниципальным образованиям возможны альтернативные решения, о которых будет сказано ниже. Конкретный дизайн данного налога (регулирование налоговой базы, ставки и т.п.) должен определяться потребностями гармонизации его с НДС. Наряду с указанными выше сложностями, риски при реализации данной меры связаны с возможностью повышения дефицита пенсионной системы в условиях, когда ставка НДС должна быть достаточно существенно снижена.
4) Предоставление муниципальным образованиям права устанавливать налоги и целевые сборы, не предусмотренные федеральными нормативными актами. Данная мера, носящая достаточно радикальный характер, имеет как существенные плюсы, так и значительные риски. К ее достоинствам можно отнести:
• обеспечение гибкости доходов местных бюджетов;
• рост ответственности органов местного самоуправления и местного сообщества в целом за проведение политики в рамках муниципального образования, снижение базы для иждивенчества;
• повышение ответственности избирателей за результаты собственной электоральной активности;
• возможность в определенной мере обеспечить налогообложение внелегальной экономики и теневых доходов;
• повышение прозрачности взаимоотношений власти и бизнеса, власти и местного сообщества, поскольку неформальные сборы в местный бюджет, в т.ч. с бизнеса, на настоящий момент получили широкое распространение, но ничем не регулируются и являются базой для коррупции.
В то же время реализация данной меры несет в себе определенные риски, к которым можно отнести:
• избыточное обложение бизнеса, особенно малого и не имеющего политической поддержки;
• рост издержек на налоговое администрирование;
• сложность восприятия подобной фрагментированной налоговой системы со стороны инвесторов, в первую очередь внешних.
Предоставление возможности региональным органам власти устанавливать налоги, не предусмотренные федеральным законодательством, на настоящий момент представляется преждевременным.
5) Предоставление субъектам РФ и муниципальным образованиям права администрирования поступающих в их бюджеты налогов. Данная мера неизбежна при введении регионального и местного налогообложения. Субъекты Федерации и муниципальные образования при этом должны иметь право делегировать данные полномочия на федеральный уровень.
5. В сфере межбюджетных трансфертов политика и в рамках умеренного, и в рамках радикального сценария не имеет принципиальных различий. Базово используются два механизма межбюджетных трансфертов.
1) Дотация на выравнивание. Выравнивание происходит в соответствии с установленной в законодательстве формулой, которая закрепляется по меньшей мере на 5 лет. Данная формула устанавливает критерий выравнивания таким образом, чтобы регионы, относящиеся на данный момент к малодотационным, дотации на выравнивание не получают (это 15-20 регионов). Других видов дотаций система не предусматривает.
2) Широкоцелевая субсидия. Данная субсидия формируется следующим образом .
• на федеральном уровне определяются приоритетные направления регионального развития, которые федерация готова поддерживать (5-7 направлений);
• средства на поддержку этих направлений зачисляются в Фонд приоритетных проектов;
• распределение средств данного фонда осуществляется по подушевому принципу с дифференциацией в зависимости от бюджетной обеспеченности субъекта Федерации (т.е. с выравнивающим эффектом);
• региональные власти самостоятельно определяют, на какие из приоритетных направлений тратить выделенные бюджетные средства и какие виды расходов финансировать в их рамках;
• в рамках реализации приоритетных направлений региональные власти взаимодействуют с соответствующими профильными министерствами.
Наряду с этими основными видами межбюджетных трансфертов федерация может также в особых ситуациях временно вводить другие виды межбюджетных трансфертов, однако по каждому из них должны быть установлены четкие критерии распределения финансовых средств.
Центр социально-консервативной политики