Реформа местного самоуправления и муниципальные выборы: актуальная дискуссия

Морозова О.С.

Российская политическая наука не стоит на месте: сама практика общественного развития дает обширное поле для научных изысканий. «Политическая наука перед вызовами современной политики» - именно так была обозначена ключевая тема VII Всероссийского конгресса политологов, который состоялся в Москве 19–21 ноября 2015 г. и собрал всех ведущих специалистов России и 30 стран зарубежья. Конгрессы, которые проводит Российская ассоциация политической науки раз в три года, являются площадкой, на которой представляются результаты серьезных, многолетних исследований, анализируя которые, можно проследить основные тренды развития политологии и самые актуальные проблемы, которые изучаются политологическим сообществом.

Мы наблюдаем серьезные сдвиги во внешней политике, социально – экономическом состоянии страны, но и проблемы местных сообществ не остаются без внимания политологов.

В целом, можно выделить три основных направления исследований местного самоуправления: муниципальная реформа и ее последствия; сити-менеджер: за и против; муниципальные выборы.

В отношении муниципальной реформы мнения экспертов практически единодушны: ее критикуют. Так, Р.Ф. Туровский (доктор политических наук, профессор кафедры российской политики факультета политологии МГУ им. М.В.Ломоносова) пишет о том, что «местное самоуправление в России является, пожалуй, одним из самых неустойчивых политических институтов. Одним из признаков нестабильности его положения стали регулярные реформы, проводимые федеральными властями. Сам факт проведения таких реформ «сверху» показывает, что местное самоуправление не обладает выраженной политической субъектностью». Автор приходит к выводу о том, что «местное самоуправление не выполняет имманентные ему функции агента локального сообщества и вместо этого стало агентом государственной власти, как федеральной, так и региональной». Более того, государство «ограничивает его финансовую самостоятельность и не располагает возможностями для обеспечения достаточными ресурсами с помощью бюджетных трансфертов». Автор приходит к заключению, что «в этих условиях закономерным стало фактическое подчинение городов региональной власти с помощью модели сити-менеджера. В последние годы как отмена прямых выборов мэров, так и вмешательство губернаторов в прямые выборы там, где они проводились, сопровождались заменой практически всех муниципальных руководителей, прежде всего - представителей оппозиционных партий и сильных локальных групп влияния. Во многих случаях к власти в городах пришли непосредственные выходцы из региональной исполнительной власти. Превращение городских администраций в филиалы региональных правительств, с одной стороны, соответствует финансово-экономическим реалиям, но с другой — окончательно лишает институт местного самоуправления связи с местным сообществом.»

С тех же позиций выступает М.В. Бутырина (кандидат философских наук, Ивановский государственный энергетический университет имени В.И. Ленина), считая, что «государственная политика в области местного самоуправления часто осуществляется таким образом, что способствует его огосударствлению». Второй аспект, на который обращает внимание автор, - «политическая культура большинства российских граждан не соответствует демократическому обществу, в ней не закреплены те ценности, которые для гражданского общества являются базовыми и без которых участие населения в решении вопросов местного значения становится проблематичным».

Развивая тему культуры, А.В. Пересада (кандидат политических наук, доцент Башкирского государственного университета, г. Стерлитамак)  пишет о том, что «социокультурный механизм муниципального развития должен быть основан на формировании муниципальной культуры участия и эффективном управлении человеческим и социальным капиталом муниципального образования». Поскольку сегодня, по мнению автора «местное самоуправление не реализует весь свой потенциал самоорганизации, устойчивого и инновационного территориального развития».

В. Б. Слатинов (доктор политических наук, профессор Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, г. Курск) пишет о том, что «муниципальная реформа вписана в новую стратегию федерального Центра по отношению к региональным властям. Важным элементом этой стратегии стало существенное расширение полномочий региональных органов власти в отношении местного самоуправления. Речь идет об усилении прав субъектов РФ по модерации порядка формирования и характера ресурсного обеспечения муниципальных образований». Автор приходит к выводу, что «доминирующим трендом стало существенное расширение практики использования модели с главой муниципалитета, избираемого из состава депутатов и главой администрации, нанимаемого по контракту (модель сити-менеджера), причем эта модель широко распространилась не только на региональные столицы, но и на муниципальные районы, городские округа и городские поселения». Автор обращает внимание на то, что «резкое расширение практики использования модели с сити-менеджером создает не только преимущества «вертикализации» системы управления, но и риски, связанные с «раздвоенностью» муниципального управления (наличие двух глав — муниципалитета и администрации). Речь идет о размывании ответственности между должностными лицами муниципалитета в «двуглавой» конструкции и потенциальной конфликтности данной модели».

Чирикова А.Е. (доктор социологических наук, ст.н.с. Института социологии Российской академии наук) и Ледяев В. Г. (доктор философских наук, ГУ ВШЭ, доктор политологии, Манчестерский университет, Великобритания), на вопрос, почему институциональные реформы и нововведения не всегда обеспечивают реализацию целей реформаторов, отвечают, что «неформальные ресурсы и практики часто оказываются более значимыми и эффективными и в большей степени определяют характер взаимодействия между ключевыми акторами локальной политики, чем нормативные основания. Общий вектор российской политики, задаваемый федеральной элитой, по-видимому, будет усиливать ресурсный потенциал городского сити-менеджера. Поэтому можно согласиться с теми, кто предрекает концентрацию власти в руках назначенного сити-менеджера, являющегося ставленником высшего должностного лица региона».

Определенным негативным аспектом деятельности сити – менеджера, по мнению Абрамовой И. Е. (доктор политических наук, Азово-Черноморская государственная агроинженерная академия) является то, что «это человек «со стороны», у него может отсутствовать «личностное» («болеть за район») отношение к району, так как он является работником по контракту и в любой момент может разорвать контракт».

Анализируя муниципальный избирательный процесс, Сельцер Д.Г. (доктор политических наук, Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина), предлагает свою периодизацию. «В 1991–2014 гг. руководство МСУ районно-городского звена формировалось посредством назначений (1991–1994/1996 гг.) и выборов (пять электоральных циклов: 1994–1996 гг.; 1998–2001 гг.; 2003–2005 гг.; 2006–2011 гг., с 2011 г.). Доминирующий тип карьеры победителей первого электорального цикла - хозяйственник советской поры. Победителями второго электорального цикла стали «вненоменклатурные хозяйственники» - самые богатые бизнесмены субрегиона. Победители третьего электорального цикла - «вненоменклатурные хозяйственники» и менеджеры. В ходе четвертого цикла произошли принципиальные политические изменения. Решенческая функция была «выдернута» из рук местных кланов и оказалась у руководителей регионов, прежде снисходительно и вполне терпимо относившихся к практике подбора локальными сообществами первых лиц субрегиона с их легализацией через выборы. Тип главы субрегиона этого периода - региональный бизнесмен и силовик. Пятый электоральный цикл закрепил прежнюю тенденцию, но и добавил новую. Сити-менеджер по объему контролируемых ресурсов выше главы представительного органа - главы муниципального образования. На эти позиции стали присылать креатур первых лиц регионов. Итак, новый руководитель - любой варяг, близкий губернатору.»

Рассматривая муниципальные выборы в контексте избирательного процесса в более широком масштабе, можно последовать за Гришиным Н.В. (доктор политических наук, профессор Астраханского государственного университета), который задается вопросом: «Могут ли институты обеспечить демократический характер выборов?» Автор пишет, что «продолжительное время выборы рассматривались как институт, существование которого само по себе способствует демократизации политической системы». Однако в научной дискуссии «было признано, что институт выборов сам по себе не может привести к демократическому эффекту, если отсутствуют иные условия в политической культуре, отношении правящих элит и т.д.» И теперь политическая наука впервые может выйти к постановке вопроса — как именно должны быть организованы выборы и каким они должны обладать институциональным обеспечением, чтобы быть демократическими.»

В этой связи особое значение может иметь оценка мирового опыта функционирования избирательных систем, что подчеркивает Морозова О.С. (кандидат политических наук, Рязанский государственный университет имени С.А. Есенина). 

JoomShaper