Местный референдум как институт непосредственной демократии: организационно-правовые основы и практика проведения.

В условиях модернизации российского общества одной из первостепенных задач является развитие институтов непосредственной демократии.
В соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в России признается ее многонациональный народ. В Основном законе страны определяются две формы народовластия:
1. Осуществление власти через институты представительной демократии, в основе которой лежит передача населением части принадлежащей ему власти избираемым или коллегиальным органам или должностным лицам, осуществляющим свои полномочия от имени населения на постоянной основе.
2. Непосредственное осуществление власти, когда сам гражданин принимает участие в решении того или иного вопроса. Непосредственное участие является высшим выражением народовластия.
Понятие «референдум» (от лат. referendum – то, что должно быть сообщено) – прямое волеизъявление граждан, осуществляемое путем голосования по различным важнейшим вопросам общественной жизни.
Широкое распространение референдумы получили в XX в., что было обусловлено ростом правовой и политической культуры, гражданской зрелости населения, демократизацией политических режимов, наличием технических возможностей (связь, средства
Местный референдум как институт непосредственной демократии:
организационно-правовые основы и практика проведениямассовой информации) для проведения подобных мероприятий.
Референдумы делятся на:
– общегосударственные, в которых участвуют все граждане, обладающие правом на участие в референдуме;
– региональные, которые проводятся в федеративных государствах в пределах территории субъекта федерации;
– местные, которые проводятся в пределах административно-территориальных (муниципальных) единиц.
Соответственно решения, принятые на референдумах, различаются по территории своего действия. В Российской Федерации законодательством предусмотрены референдум РФ, референдум субъекта РФ и местный референдум.
РЕФЕРЕНДУМ РФ – референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, ФЗ «О референдуме Российской Федерации», ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено на территории РФ, а также граждан РФ, проживающих или находящихся за пределами территории РФ;
РЕФЕРЕНДУМ СУБЪЕКТА РФ – референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта РФ среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено на территории субъекта РФ;
РЕФЕРЕНДУМ МЕСТНЫЙ (МЕСТНЫЙ РЕФЕРЕНДУМ) – референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.
Местный референдум является составной частью организационной основы местного самоуправления. Конституция Российской Федерации ставит местный референдум на первое место среди всех остальных форм осуществления местного самоуправления. Тем самым, он является высшей формой народовластия на муниципальном уровне.
Главная ценность института местного референдума состоит в возможности его использования населением по собственной воле, без санкции органов местного самоуправления.
Местный референдум представляет собой одну из форм непосредственного выражения народовластия. Участвуя в референдуме, граждане принимают решения по значимым вопросам. В соответствии с Конституцией Российской Федерации местный референдум является высшей формой непосредственного народовластия на муниципальном уровне, а также составной частью организационной основы местного самоуправления. Конституция Российской Федерации ставит местный референдум на первое место среди всех остальных форм осуществления местного самоуправления.
Впервые в нашей стране термин «местный референдум», как элемент системы местного самоуправления, получил законодательное закрепления в ст. 2 Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления местного хозяйства СССР». Затем он нашел закрепление в ст. 2 Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 1.
1 Постовой Н. В. Муниципальное право России: Учебник. / Постовой Н. В. 2-е изд. испр. и доп. М.: Юриспруденция, 2000. С. 178.
Суть местного референдума – это голосование избирателей, посредством которого принимается решение по вопросам местного значения.
Вопросы местного значения – это вопросы, которые прямо и непосредственно связаны с интересами жизни и быта населения, проживающего на соответствующей территории.
Местный референдум – это осуществляемое в пределах муниципального образования, посредством голосования, прямое волеизъявление граждан, проживающих в его границах, по решению вопросов местного значения, отнесенных к компетенции местного самоуправления, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъекта федерации 2.
Так в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 22, посвященной местному референдуму, говорится, что «в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум».
В городе Рязани, как и в других городах Российской Федерации законодательный массив, регулирующий процедуру подготовки и проведения референдумов, закрепляется в Уставе муниципального образования – городской округ город Рязань.
Местный референдум назначается и проводится для решения наиболее важных вопросов местного значения на всей территории города Рязани.
В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах города Рязани, обладающие активным избирательным правом в соответствии с федеральным законодательством, законодательством Рязанской области. Граждане Российской Федерации участвуют в местном
2 Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С. 107. референдуме на основе всеобщего, равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.
Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом города Рязани:
1) по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, проживающими на территории города Рязани, обладающими активным избирательным правом;
2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;
3) по инициативе представительного органа города Рязани и главы администрации города Рязани, выдвинутой ими совместно.
Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом Рязанской области.
Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объединениями, оформляется в порядке, установленном федеральным законом и законом Рязанской области.
Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом города Рязани и главой администрации города Рязани, оформляется решением представительного органа города Рязани и постановлением главы администрации города Рязани.
Представительный орган города Рязани обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган города Рязани документов о выдвижении инициативы проведения местного референдума.
Решение о назначении местного референдума подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через 5 дней со дня его принятия.
В случае если местный референдум не назначен представительным органом города Рязани в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, Рязанской областной Думы, Губернатора Рязанской области, Избирательной комиссии Рязанской области или прокурора.
Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию.
Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории города Рязани и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления города Рязани.
Органы местного самоуправления города Рязани обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным настоящим Уставом.
Решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления города Рязани, прокурором, иными уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.
Гарантии прав граждан на участие в местном референдуме, а также порядок проведения местного референдума устанавливаются федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом Рязанской области № 65-ОЗ от 09.06.06 г. «О референдумах в Рязанской области».
Порядок назначения и проведения референдума устанавливается Уставом муниципального образования – г. Рязань в соответствии с законами Рязанской области, которые в свою очередь, должны соответствовать Федеральному Закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 года № 67-ФЗ, устанавливающему правовую основу всех референдумов в Российской Федерации.
Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какого – либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Таким образом, местный референдум является способом непосредственного решения населением города Рязани наиболее важных для местного самоуправления вопросов.
На местный референдум, как правило, выносятся вопросы, являющиеся принципиально важными для организации жизни местного сообщества (например, о структуре органов местного самоуправления) либо по закону требуют выяснения воли жителей (например, изменения границ данного муниципального образования).
Вопросы, выносимые на референдум, не должны противоречить законодательству, ограничивать или отменять общепринятые права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы, не находящиеся в ведении муниципального образования город Рязань. Вопросы должны формулироваться таким образом, чтобы исключилась возможность их множественного толкования.
Организация проведения референдумов в г. Рязани, подобна организации проведения выборов. При проведении референдумов используется территориальный принцип. Территория разбивается на участки для голосования. Граждане осуществляют свое право участия в референдуме по месту своего проживания на соответствующих участках. Последние часто совпадают с избирательными участками.
Обязательным для процедуры референдумов является принцип гласности. Все решения, касающиеся местного референдума, а также вопросов, выносимых на референдум, доводятся до сведения жителей, в том числе путем опубликования упомянутых решений местными средствами массовой информации.
Прямые или косвенные ограничения прав граждан на участие в референдуме в г. Рязани в зависимости от происхождения, расовой или национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных взглядов, рода и характера занятий запрещаются.
Данные принципы определяют демократический характер проведения местного референдума и референдумов вообще. Обозначенные принципы нашли закрепление в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской» от 6 октября 2003 г., в законах о местном самоуправлении в «Рязанской области», «о референдуме в Рязанской области».
Референдум на территории г. Рязани не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.
Право на участие в местном референдуме имеют все граждане России, достигшие 18 лет, проживающие на территории муниципального образования г. Рязань. Не имеют права участвовать в местном референдуме лица, признанные судом недееспособными.
Инициатива проведения референдума принадлежит гражданам, имеющим право на участие в референдуме. Каждый гражданин или группа граждан могут образовать инициативную группу дли проведения местного референдума (не менее 10 человек). Инициатором может также выступить общественное объединение, зарегистрированное органами юстиции за шесть месяцев до дня обращения с инициативой проведения референдума. В этом случае руководящий орган такого общественного объединения выступает в качестве инициативной группы по проведению местного референдума, независимо от численности
Инициативная группа по проведению референдума обращается в муниципальную избирательную комиссию, а в случае ее отсутствия – в представительный орган местного самоуправления с ходатайством о регистрации группы. В ходатайстве должны содержаться вопросы либо текст проекта нормативного правового акта, предлагаемого инициативной группой для вынесения на местный референдум. Там же указываются все необходимые данные членов инициативной группы, а также лиц, уполномоченных действовать от имени такой группы. К ходатайству прилагается протокол собрания инициативной группы, на котором принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума. Формулировка вопроса, выносимого на референдум, не может быть изменена после регистрации инициативной группы.
В избирательную комиссию г. Рязани поступают ходатайства от различных инициативных групп. Инициативы о проведении местных референдумов касаются внесения изменений в Устав города, приватизации муниципальных тепловых сетей, сетей водоснабжения, электросетей в городе Рязани и др. Комиссией местного референдума вследствие процессуального несоответствия инициативы референдумов были отклонены.
Лишь установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Закона Рязанской области «О местном референдуме в Рязанской области» в течение 15 дней со дня поступления ходатайства принимается решение о регистрации инициативной группы, выдается ей регистрационное свидетельство и извещается представительный орган местного самоуправления, а также сообщается об этом в средства массовой информации.
В случае отказа в регистрации инициативной группе по проведению референдума выдается решение, в котором указываются основания отказа. Основанием отказа в регистрации может быть только нарушение инициативной группой действующего законодательства и устава муниципального образования.
С момента получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе организовать сбор подписей граждан в поддержку инициативы проведения референдума. При этом учитываются лишь подписи, собранные после даты регистрации инициативной группы. Расходы, связанные со сбором подписей, несет инициативная группа.
Местный референдум назначается только на календарный выходной день, но не на праздничный день. Рязанский городской Совет обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления документов о выдвижении инициативы проведения местного референдума.
Подготовку и проведение местного референдума, защиту права граждан на участие в нем осуществляет избирательная комиссия муниципального образования г. Рязань.
Проведению голосования по вопросам референдума предшествует агитация, условия которой в целом сходны с предвыборной агитацией. Голосование в проводится таким же образом, что и голосование на выборах. В бюллетене для голосования на референдуме точно воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса и указываются варианты волеизъявления голосующего словами «да» или «нет», под которыми помещаются пустые квадраты. В случае вынесения на референдум нескольких вопросов, вариантой нормативного акта (его положений) они могут включаться в один бюллетень для голосования на референдуме, при этом вопросы, варианты нормативного акта (его положений) последовательно нумеруются и отделяются друг от друга горизонтальными линиями. Если на референдум вынесены варианты нормативного акта (era положений), то в бюллетене либо воспроизводится его (их) текст, либо однозначно определяется содержание этого текста.
Голосование является тайным. Граждане самостоятельно заполняют бюллетени в кабине тайного голосования.
После окончания голосования участковая комиссия проводит подсчет голосов «за» и «против», обсуждает итоги голосования и вносит их результаты в протокол голосования. Комиссия по проведению местного референдума на основании протоколов всех участковых комиссий определяет итоги референдума.
Решение по вынесенному на местный референдум вопросу считается принятым, если за него проголосовало более 50 % граждан, принявших участие в референдуме. Принять участие в референдуме, чтобы он был признан состоявшимся, должно не менее 50 % общего числа граждан, имеющих право участвовать в местном референдуме
Результаты местного референдума могут быть признаны недействительными из-за допущенных в ходе референдума или при подсчете голосов нарушений закона о местном референдуме, повлиявших на результаты голосования.
Итоги местного референдума публикуются в местных средствах массовой информации, а там, где они отсутствуют, доводятся до сведения граждан иным путем комиссией местного референдума не позднее десяти дней со дня окончания голосования.
Принятое на местном референдуме решение публикуется не позднее семи дней с даты последнего голосования по вопросу, вынесенному на референдум, и вступает в силу в день опубликования, если в самом решении референдума не предусмотрен иной срок.
Решения, принятые на местном референдуме, имеют обязательный характер и не требуют какого-либо подтверждения.
Решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее двух лет после его принятия, либо признано недействительным в судебном порядке.
Таким образом, главная ценность института местного референдума состоит в возможности его использования населением по собственной воле, без санкций органов местного самоуправления или иных представителей власти. Механизм принятия решения на референдуме может быть востребован как альтернатива представительному народовластию, в частности, в тех случаях, когда органы местного самоуправления не принимают необходимого решения или принимают решения, не соответствующие мнению большинства жителей муниципального образования.

JoomShaper