Тренды развития международно-правовых стандартов, определяющих контекст принципа всеобщего избирательного права

Анализ современного мирового опыта проведения выборов показывает, что чрезвычайно важным является рассмотрение состояния международно-правовых стандартов в области избирательного права, в частности, в сфере обеспечения принципа всеобщего избирательного права.

Контент-анализ данных норм позволит выявить пути возможного взаимодействия субъектов международного права, в целях создания условий для действия объективных механизмов гармонизации подходов к реализации принципа всеобщего избирательного права. В настоящее время существуют следующие специальные универсальные международные договоры, которые закрепляют международные избирательные стандарты в отношении отдельных групп индивидов, чьи права в виду исторических или иных причин подвергаются в мире наибольшей дискриминации: Конвенция о политических правах женщин 1952 г., Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г., Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г., Конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г., Конвенция о правах инвалидов 2006 г.

Отличительной особенностью указанных конвенций, за исключением Конвенции о политических правах женщин 1952 г. (далее – Конвенция 1952 г.), является наличие специального квазисудебного механизма контроля для чего на основе конвенционных Теория положений или факультативных протоколов учреждаются соответствующие комитеты. Отсутствие в Конвенции 1952 г. упомянутого механизма обусловлено, на наш взгляд тем, что она являлась одним из первых международных договоров, принятых на начальном этапе становления системы защиты прав человека ООН. Появлению в международном праве Конвенции 1952 г. предшествовал продолжительный процесс борьбы женщин за свои политические права на национальном уровне, результатом которой стало признание международным сообществом необходимости закрепления политических прав женщин в отдельном международно-правовом договоре. В Конвенции 1952 г. на основе принципа равноправия мужчин и женщин, указанного в преамбуле Устава ООН 1945 г. и Всеобщей декларации прав человека 1948 г., впервые были закреплены такие международные избирательные стандарты – политические права женщин как:

– право голосовать на всех выборах, на равных с мужчинами условиях, без какой-либо денонсации (статья 1);

– право избираться без какой-либо дискриминации, во все установленные национальным законом учреждения, требующие публичных выборов (статья 2);

– право занимать должности на общественно-государственной службе и выполнять все общественно-государственные функции, установленные национальным законом (статья 3).

Участниками Конвенции 1952 г. стали 122 государства, включая РФ. Вместе с тем по прошествии нескольких десятилетий с момента принятия Конвенции 1952 г. мировое сообщество вынуждено было констатировать, что, несмотря на международные конвенции, резолюции, декларации и рекомендации, принятые ООН и иными специализированными учреждениями в целях содействия равноправию мужчин и женщин, «по-прежнему имеет место значительная дискриминация в отношении женщин». В этой связи был поднят вопрос о создании в сфере защиты прав женщин нового международного договора, предусматривающего учреждение специального механизма надзора за соблюдением его положений. Таким договором стала Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г. (далее – Конвенция 1979 г.), рассматриваемая в совокупности с Факультативным протокол к ней от 6 октября 1999 г.

1 Характерной чертой Конвенция 1979 г. в отличие от Конвенции 1952 г. является то, что она не только определила сущность дискриминации в отношении женщин, но и установила юридические обязательства для государствучастников, с тем, чтобы положить конец такой дискриминации. Так в соответствии статьей 7 Конвенции 1979 г. государства-участники обязались «принимать все соответствующие меры по ликвидации дискриминации в отношении женщин в политической и общественной жизни», а также обеспечить женщинам политические права на равных с мужчинами условиях. Кроме того, статья 7 Конвенции 1979 г. расширила международные избирательные стандарты в отношении женщин, подтвердив за ними не только право голосовать, быть избранными, занимать государственные посты, но и закрепив новое по отношению к Конвенции 1952 г. право принимать участие в деятельности неправительственных организаций и ассоциаций, занимающихся проблемами общественной и политической жизни страны. Эта новелла корреспондирует статьям 20 Всеобщей декларации 1948 г. и 22, 25 Пакта о гражданских и политических правах 1966 г. (далее – Пакт 1966 г.) и отдельно признает право женщин на создание общественных и политических организаций. В силу статьи 17 Конвенции 1979 г. для рассмотрения хода осуществления ее положений государствамиучастниками был учрежден специальный контрольный орган – Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин (далее – Комитет по дискриминации), схожий по процедуре мониторинга с Комитетом ООН по правам человека, действующим на основе норм Пакта 1966 г. Как и в случае с Пактом 1966 г., механизм Конвенции 1979 г. по рассмотрению жалоб описан в Факультативном протоколе от 6 октября 1999 г. в соответствии с которым Комитет по дискриминации уполномочен принимать и рассматривать сообщения, поданные лицами, утверждающими, что они являются жертвами нарушения государством-участником какого-либо из прав, изложенных в Конвенции 1979 г. Результатом рассмотрения указанных жалоб по существу являются соображения и рекомендации (views and recommendations) Комитета, которые он направляет соответствующим сторонам. При помощи рекомендаций Комитет по дискриминации уточняет содержание международных избирательных стандартов, закрепленных в статье 7 Конвенции 1979 г. Интересным в этой связи представляется содержание принятой Комитетом по дискриминации в 1997 г. Рекомендации № 23 относительно политической и общественной жизни. В частности пункт 5 указанного документа детализировал международные избирательные стандарты Конвенции 1979 г., указав на то, что в соответствии со статьей 7 государства-участники обязаны принимать все соответствующие меры по ликвидации дискриминации в отношении женщин в политической и общественной жизни и обеспечивать им на равных условиях с мужчинами право принимать участие в политической и общественной жизни. Данное обязательство, предусмотренное в статье 7, охватывает все области общественной и политической жизни и не ограничивается областями, указанными в подпунктах «а», «b» и «с». Понятие политической и общественной жизни страны является широкой концепцией. Оно касается осуществления политической власти, в частности осуществления законодательной, судебной, исполнительной и административной власти. Этот термин охватывает все аспекты государственного правления и формулирования и осуществления политики на международТеория № 2 (26) 2013 23 Теория ном, национальном, региональном и местном уровнях. Данная концепция также включает многие аспекты жизни гражданского общества, в том числе общественные комиссии и местные советы и деятельность таких организаций, как политические партии, профессиональные союзы, профессиональные или промышленные ассоциации, женские организации, общинные организации и другие организации, занимающиеся проблемами общественной и политической жизни

2. Кроме того, в соответствии со статьей 8 Факультативного протокола к Конвенции 1979 г. Комитет вправе по своей инициативе проводить расследования, если получает достоверную информацию, свидетельствующую о серьезных или систематических нарушениях государствомучастником прав, изложенных в Конвенции. К использованию подобной процедуры Комитет прибегал лишь однажды в связи с систематическими убийствами женщин в Мексиканском городе Сьюдад-Хуарес . В своем докладе по результатам расследования Комитет по дискриминации указал на нарушение Мексикой принятых в соответствии с Конвенцией 1979 г. обязательств в связи с чем предложил национальным властям принять конкретные меры, направленные предотвращение нарушений. На современном этапе участниками Факультативного протокола к Конвенции 1979 г. являются 103 государства, в том числе и Российская Федерация . В связи с тем, что протокол вступил в силу сравнительно недавно 22 декабря 2000 г. Комитет по дискриминации принял всего десять соображений по индивидуальным жалобам, ни одна из них не затрагивает вопрос дискриминации женщин в отношении международных избирательных стандартов .Ранее в 1965 г. международные избирательные стандарты были закреплены в Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (далее – Конвенция 1965 г.). В соответствии со статьей 5 (пункт «с») Конвенции 1965 г. государства обязуются запретить и ликвидировать расовую дискриминацию во всех ее формах и обеспечить равноправие каждого человека перед законом, без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения, в особенности в отношении осуществления … политических прав, в частности права участвовать в выборах – голосовать и выставлять свою кандидатуру – на основе всеобщего и равного избирательного права, права принимать участие в управлении страной, равно как и в руководстве государственными делами на любом уровне, а также права равного доступа к государственной службе. На базе статьи 8 Конвенции 1965 г. был создан институциональный механизм контроля за соблюдением конвенционных прав – Комитет по ликвидации расовой дискриминации (далее – Комитет по расовой дискриминации). Система мониторинга Конвенции 1965 г. основывается на предоставлении государствами-участниками периодических докладов Комитету по расовой дискриминации о принятых законодательных, судебных, административных или других мерах, с помощью которых проводятся в жизнь положения настоящей конвенции. В соответствии со статьей 14 Комитет по расовой дискриминации уполномочен рассматривать межгосударственные жалобы, а также сообщения от лиц, считающих себя жертвами нарушений государством конвенционных прав. Подобная квазисудебная процедура применяется лишь в том случае, если соответствующее государство является участником Конвенции 1965 г. и сделало заявление о признании компетенции Комитета по расовой дискриминации в отношении рассмотрения упомянутых жалоб. Российская Федерация заявила о признании такой компетенции Комитета по расовой дискриминации наряду с 54 другими государствами. В общей сложности Конвенцию 1965 г. ратифицировало 175 государств

3. На сегодняшний день Комитет по расовой дискриминации в рамках рассмотрения по существу сообщений, поданных в порядке статьи 14, не устанавливал нарушений пункта «c» статьи 5 Конвенции 1965 г. . Вместе с тем в своих докладах Генеральной Ассамблее ООН, а также в заключениях (concluding observations), принятых по результатам изучения докладов государств-участников, Комитет нередко высказывал озабоченность относительно соблюдения международных избирательных 24 ВЫБОРЫ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА Теория стандартов Конвенции 1965 г. в отношении национальных меньшинств Франции, Эстонии, Чехии, Латвии, Индии. В 1990 г. под эгидой ООН была принята Конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (далее – Конвенция 1990 г.). В соответствии со статей 41 Конвенции «трудящиесямигранты и члены их семей имеют право участвовать в общественной жизни государства своего пребывания, избирать и быть избранными в этом государстве в соответствии с законодательством этого государства», «государства, которых это касается, содействуют, по мере необходимости и в соответствии со своим законодательством, осуществлению этих прав»

4. По существу Конвенция 1990 г. направлена на обеспечение равных прав для трудящихся-мигрантов и граждан принимающей страны и не создает в отношении трудящихся-мигрантов новых международных избирательных стандартов – прав человека, как они определены в статье 25 Пакта 1966 г. Вместе с тем международные избирательные стандарты Конвенции 1990 г. включают в себя правовую норму, закрепляющую обязанность государств-участников содействовать осуществлению прав статьи 41 Конвенции. В силу статьи 72 Конвенции 1990 г. для целей наблюдения за применением ее положений был учрежден Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов (далее – Комитет по защите) и членов их семей, уполномоченный анализировать доклады государств, а также при соответствующем заявлении сторон получать и рассматривать: ? межгосударственные сообщения о нарушении Конвенции (Статья 76); ? сообщения от индивидуальных лиц, утверждающих, что государство-участник нарушило их личные права, предусмотренные настоящей Конвенцией, при условии, что десять государств сделают соответствующее заявление (Статья 77).

В начале XXI века под эгидой ООН был принят уникальный специальный международно-правовой договор, закрепляющий, в том числе международные избирательные стандарты – Конвенция о правах инвалидов 2006 г. (далее – Конвенция 2006 г.). По мнению некоторых ученых, уникальный характер Конвенции заключается в том, что ее появление для международного права прав человека означало окончательный переход от концепции формального равенства к концепции так называемого «многоаспектного равенства» (multidimensionaldisadvantage eq uality). Последняя в самом общем виде подразумевает эволюцию от общего принципа недопустимости дискриминации к его различным частным аспектам: например, недопустимость дискриминации в отношении женщин, этнических групп, трудящихся-мигрантов, инвалидов, иных наименее защищенных групп населения. Конвенция вступила в силу 3 мая 2008 г. и получила широкое признание международного сообщества. На сегодняшний день ее подписали 156 государств, ратифицировали 106, включая Европейский союз и Россию.

Международные избирательные стандарты Конвенции 2006 г. нашли отражение в статье 29 (участие в политической жизни) в соответствии с которой «государстваучастники гарантируют инвалидам политические права и возможность пользоваться ими наравне с другими и обязуются:

a) Обеспечивать, чтобы инвалиды могли эффективно и всесторонне участвовать, прямо или через свободно выбранных представителей, в политической и общественной жизни наравне с другими, в том числе имели право и возможность голосовать и быть избранными, в частности посредством:

1. Обеспечения того, чтобы процедуры, помещения и материалы для голосования были подходящими, доступными и легкими для понимания и использования.

2. Защиты права инвалидов на участие в тайном голосовании на выборах и публичных референдумах без запугивания и на выдвижение своих кандидатур для выборов, на фактическое занятие должностей и выполнение всех публичных функций на всех уровнях государственной власти – при содействии использованию ассистивных и новых технологий, где это уместно.

3. Гарантирования свободного волеизъявления инвалидов как избирателей и с этой целью – удовлетворения, когда это необходимо, их просьб об оказании им каким-либо лицом по их выбору помощи с голосованием.

b) Активно способствовать созданию обстановки, в которой инвалиды могли бы эффективно и всесторонне участвовать в управлении государственными делами без дискриминации и наравне с другими, и поощрять их участие в государственных делах, включая:

1. Участие в неправительственных организациях и объединениях, работа которых связана с государственной и политической жизнью страны, в том числе в деятельности политических партий и руководстве ими.

2. Создание организаций инвалидов и вступление в них с тем, чтобы представлять инвалидов на международном, национальном, региональном и местном уровнях» 5. Признание международных избирательных стандартов статьи 29, путем ратификации Конвенции 2006 г., для многих государств явилось стимулом к изменению национального законодательства. В частности, 28 июня 2011 г. в Российской Федерации вступил в силу Федеральный закон от 14.06.2011 г. № 143ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования механизмов обеспечения избирательных прав граждан».Указанный закон, опираясь на международные избирательные стандарты Конвенции 2006 г., внес изменения в ряд законодательных актов РФ в сфере избирательного права в той части, в которой последние затрагивают права инвалидов, а также процедуру организации и проведения выборов, обеспечивающую защиту и соблюдение избирательных прав данной группы населения. Такие изменения предусматривают:

1. Информирование избирателей, участников референдума, являющихся инвалидами по зрению, путем размещения на информационных стендах материалов выполненных крупным шрифтом и (или) с применением рельефно-точечного шрифта Брайля.

2. Изготовление специальных трафаретов для самостоятельного заполнения бюллетеня в помощь избирателям, являющимся инвалидами по зрению.

3. Право воспользоваться помощью привлеченного лица, если вследствие инвалидности избиратель или кандидат не имеют возможности самостоятельно заполнить бюллетень, написать заявление о согласии баллотироваться, заполнить или заверить иные документы.

В соответствии со статьей 34 Конвенции 2006 г. на базе Комитета по правам инвалидов был создан контрольный механизм Конвенции. Комитет по правам инвалидов также как и другие контрольные органы, упомянутые в настоящей статье, входит в структуру Управления Верховного комиссара ООН по правам человека и осуществляет мониторинг соблюдения положений Конвенции 2006 г. посредством изучения докладов государств-участников, а также в силу статьи 1 Факультативного протокола от 13 декабря 2006 г. уполномочен принимать и рассматривать сообщения от лиц или групп лиц, которые заявляют, что являются жертвами нарушения государством-участником положений Конвенции 2006 г. Факультативный протокол от 13 декабря 2006 г. вступил в силу 3 мая 2008 г., его участниками являются 64 государства, не включая РФ. До настоящего времени Комитет в рамках своих полномочий в соответствии с Факультативным протоколом от 13 декабря 2006 г. не устанавливал нарушений статьи 29 Конвенции. Вместе с тем в ряде заключительных замечаний, принятых по результатам рассмотрения докладов государствучастников, Комитет выразил озабоченность относительно соответствия законодательства отдельных государств обязательствам, принятым последними в силу статьи 29 Конвенции 2006 г. Так, в пункте 48 заключительных замечаний по Испании Комитет рекомендовал национальному правительству исключить из органического закона положение, которое позволяет отказывать в праве голоса на основе персонализированных решений, принимаемых судьей. По мнению Комитета, такая поправка должна гарантировать всем инвалидам без каких-либо исключений право голоса. В одном из своих документов Комитет также выразил озабоченность в отношении надлежащего исполнения обязательств статьи 29 Конвенции, принятых Перу, в связи с исключением из избирательных списков двадцати тысяч лиц с ограниченными умственными возможностями

Приведённый краткий контент-анализ тенденций развития международно-правовых стандартов в сфере формирования содержания принципа всеобщего избирательного права позволяет сделать вывод о том, что несмотря на наличие широкого спектра международных норм-стандартов по рассматриваемому вопросу, необходимо формировать комплексный и объективный подход их реализации.

JoomShaper